王晨:依法全面禁止食用野生动物 保障人民群众生命健康安全

依法全面禁止食用野生动物  保障人民群众生命健康安全

王 晨

《 人民日报 》( 2020年03月19日   06 版)


  在党中央集中统一领导下,在疫情防控人民战争的关键阶段,十三届全国人大常委会第十六次会议于2月24日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》)。这个《决定》聚焦滥食野生动物的突出问题,为各级执法、司法机关严厉打击非法交易、食用野生动物等行为提供了有力法律依据,为全力做好疫情防控工作、夺取抗疫全面胜利提供了坚实法治支撑。我们要毫不松懈、再接再厉,抓实抓细《决定》的贯彻实施工作,加强宣传阐释和教育引导,依法保障人民群众生命健康安全,推动全社会形成科学健康、绿色环保的生活方式和文明风尚。

  一、充分认识制定全面禁止食用野生动物决定的重要意义

  新冠肺炎疫情发生以来,党中央对滥食野生动物威胁公共卫生安全问题高度重视并作出重要部署。经研究,全面修订野生动物保护法需要一个过程,在疫情防控的关键时期,由全国人大常委会通过一个专门决定既十分必要又十分紧迫。全国人大常委会抓紧推进相关工作,在不到一个月的时间完成立法程序。《决定》出台后,人民群众广泛支持和赞同,有专家学者称“这是一次历史突破,文明推进了一大步”,国际社会也给予积极评价。《决定》的法治效果、社会效果初步显现,对于在法治轨道上统筹推进各项防控工作发挥了重要作用。

  第一,这是坚决贯彻以习近平同志为核心的党中央决策部署的实际行动。习近平总书记始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位。1月27日,习近平总书记作出重要批示,深刻指出非法交易、滥食野生动物的突出问题及对公共卫生安全构成的重大隐患,明确提出完善相关立法、坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易、革除滥食野生动物的陋习等要求。2月3日,习近平总书记主持中央政治局常委会会议研究应对新冠肺炎疫情工作,明确指出食用野生动物风险很大,但“野味产业”依然规模庞大,对公共卫生安全构成了重大隐患,再也不能无动于衷了!2月5日,中央全面依法治国委员会第三次会议讨论了全国人大常委会关于作出专门决定的有关问题,习近平总书记对相关立法作了明确要求。按照习近平总书记重要指示精神,全国人大常委会党组迅速组织开展有关工作,多次进行专题研究部署。全国人大宪法法律委、环资委和常委会法工委抓紧启动立法工作,征求有关方面意见,认真修改完善《决定》草案。2月24日,《决定》经全国人大常委会审议通过,具有法律效力,成为全社会一体遵循的行为准则,在疫情防控工作中发挥出引领推动和规范保障作用,充分体现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度体制优势,充分体现了法治在应对突发事件、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

  第二,这是防范公共卫生安全风险、保障人民群众生命健康安全的客观需要。随着人类社会发展和科技日新月异,人类活动范围的广度、宽度和深度空前扩大,同时未知的风险也随之而来。在卫生健康领域,有研究表明超过70%的新发传染病来源于动物。近些年来,世界各地出现的SARS病毒、埃博拉病毒、中东呼吸综合征等都与野生动物密切相关,而滥食野生动物是人感染病毒的主要途径之一。尽管此次新冠肺炎疫情的源头尚未确定,但源于野生动物的致病风险始终威胁人类生命安全和身体健康是确凿无疑的。在实践中,对一些重点保护野生动物进行人工繁育、人工饲养,原本目的是为了挽救珍贵、濒危物种,其中一些却进饭馆上餐桌成为“野味”。有些动物制品难以辨别是来自野外生长还是人工驯养的动物,这就为市场上鱼目混珠、欺骗牟利的现象提供了条件,甚至出现将偷猎的野生动物拿到饲养场“洗白”后高价出售的情况。有的地方名为海鲜市场实际上已成为野生动物市场,还有的铤而走险从境外大批走私野生动物。这些乱象不仅危害重点保护野生动物的安全,而且存在重大公共卫生安全风险,听之任之后患无穷,确实已经到了不能置之不理的时候了。

  新冠肺炎疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考,暴露出我国在公共卫生安全、应急管理体系等方面存在的问题与短板。从法律制度来看,现行野生动物保护法重在保护,主要禁止食用的范围是国家重点保护的珍贵、濒危野生动物,这当然是对的,但法律对于有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物(即“三有”野生动物)和其他非保护类陆生野生动物是否禁止食用没有作出明确规定。这应该是一个漏洞。为有效维护公共卫生安全,回应社会重大关切,必须发挥法律制度防范化解安全风险“保护闸”、“安全阀”的作用,坚持以法治手段管源治本,紧紧抓住“全面禁止食用野生动物”这个突破口,切断威胁人民生命健康的传染源,把公共卫生安全的这一道至关重要的闸门筑牢守好。

  第三,这是积极回应社会期待、促进国家和民族永续发展、树立文明大国形象的有力举措。随着我国经济社会发展,崇尚自然、讲求科学、注重健康,已成为人民群众对美好生活向往的重要方面。一段时间以来,社会各界对于滥食野生动物严重威胁公共卫生安全的问题反映强烈。不少全国人大代表、政协委员提出议案、提案要求全面禁食野生动物,专家学者和媒体也对此不断进行呼吁。此次疫情出现并开始蔓延后,广大人民群众通过各种形式和渠道,表达了要求禁止滥食野生动物的强烈呼声。移风易俗、革除陋习,全面禁止食用野生动物,是时代潮流、民心所向、当务之急。及时出台《决定》,依法坚决革除滥食野生动物的陋习,有利于实现更加健康的生活方式,促进社会文明进步,推动国家和民族的长治久安、永续发展;有利于坚持以人民为中心,推进健康中国、平安中国建设,打造安全和谐友好的人居环境;有利于维护生态安全和生物多样性,建立人与自然和谐共处的美丽家园,树立我负责任大国的文明形象。

  二、准确理解和把握全面禁止食用野生动物决定的基本内涵

  《决定》全文共八条,866字,虽然篇幅不长,但主题鲜明,内容丰富,导向精准,举措有力。总体来看,《决定》确立了全面禁止食用野生动物、严厉打击非法野生动物交易的制度,以严密的规范、严格的标准、严明的责任,筑起公共卫生安全法治防线。做好《决定》的贯彻实施工作,要准确理解其基本内涵,把握以下几个突出特点。

  第一,“史上最严”的全面禁止食用野生动物决定。《决定》立足于严,严就严在“全面”二字上。现行野生动物保护法于1988年制定,已经实施30多年,期间进行过几次修改,2016年作过较大修订,主要强调的都是对于野生动物的保护,其规定的禁食范围较窄。据统计,我国自然分布的野生脊椎动物有7300多种,还有数量庞大的野生无脊椎动物。目前,列入国家重点保护野生动物名录禁止食用的仅有406种。对于“三有”野生动物(根据“三有”野生动物名录,共有1591种及昆虫120属的所有种)和其他非保护类陆生野生动物,由于没有明确规定禁食,成为威胁人民群众生命健康的潜在风险源。例如,蝙蝠被发现是SARS病毒等多种冠状病毒的携带者,果子狸被发现是SARS病毒的中间宿主,食用这些动物隐患极大。此外,还有大量人工繁育、人工饲养的陆生野生动物,法律上也没有明确规定禁食。针对以上情况,《决定》清楚地划定了禁食野生动物的红线:首先,强调凡野生动物保护法和其他法律规定禁止食用野生动物的,必须严格执行,不能食用;其次,全面禁止食用国家保护的“三有”陆生野生动物以及其他陆生野生动物,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。因此,《决定》是对现行野生动物保护法全面、严格、兜底式的一次补充,消除了法律上的模糊、空白地带,实现了野生动物“应保尽保、应禁全禁”。

  同时,《决定》坚持实事求是,没有搞“一刀切”。在规定全面禁食野生动物的前提下,《决定》从实际出发,区分不同情况作出相应规定,做好与畜牧法、渔业法等法律的有效衔接。一是明确规定列入畜禽遗传资源目录的动物属于家畜家禽,适用畜牧法的规定,为可繁育、饲养(包括食用)的具体畜禽品种。这个目录应该是动态调整的,可以根据具体情况定期补充完善。对于人工养殖利用时间长、技术成熟、已为人民群众广泛接受的饲养动物,经科学论证慎重评估后可以纳入家畜家禽范围。二是明确禁食范围不包括鱼类等水生野生动物。考虑到捕捞鱼类等天然渔业资源是一种重要的农业生产方式,也是国际通行做法,渔业法等已有规范,因此,除野生动物保护法等法律法规禁止食用的珍贵、濒危水生野生动物外,不禁止食用其他水生野生动物。三是允许依法对野生动物进行非食用性利用。按照野生动物保护法、中医药法、实验动物管理条例、城市动物园管理规定等法律法规和国家有关规定,对因科研、药用、展示等特殊需要的,可以对野生动物进行非食用性利用。这既体现了贯彻全面从严禁食野生动物的要求,又从实际出发,保证了科学研究和社会价值需求。

  第二,突出保障人民生命健康安全的立法目的。习近平总书记强调,确保人民群众生命安全和身体健康,是我们党治国理政的一项重大任务。全国人大常委会作出《决定》的根本目的,就是保障人民生命健康安全,这一点从《决定》名称上就能直接体现出来。《决定》不仅是野生动物保护法律制度的重要内容,更重要的是国家公共卫生法治保障的重要依据,是国家生物安全法律法规体系的重要组成部分。全面禁止食用野生动物,弥补了重大疫情防控和公共卫生应急管理制度的短板,有利于提高国家生物安全维护治理能力,有利于为人民群众提供更加安全的生态环境。

  一方面,《决定》兼顾了人民群众的当前利益和长远利益。全面禁止食用野生动物,尽可能斩断致病源,直接保护人民群众免受来自野生动物病毒感染新发传染病的侵袭,有助于打赢疫情防控这场人民战争。从长远看,全面禁止食用野生动物有利于促进生物多样性,改善我们居住的自然环境,实现人与动物保持合理距离,人类与自然和谐互动、良性循环。另一方面,《决定》保障了人民群众的整体利益。有人说吃“野味”是个人爱好和权利,不影响他人,不应当干涉。从公共卫生防控角度来看,这是一种“只见树木、不见森林”的片面观点。由于滥食野生动物,食用的人、接触的人都有可能成为疫情的“零号病人”,对身边的人、社会公众都会带来潜在的致病风险,这绝不是危言耸听。全面禁止食用野生动物,禁住的是个人口欲,维护的是“舌尖上的安全”,保障的是人民群众生命健康安全的根本性整体性利益。

  第三,坚持全链条管控,以严格的法律制度筑牢公共卫生安全法治防线。禁止食用是一个主要目标,但在以食用为目的的链条上还有猎捕、交易、运输等多种行为,如果不全面加以管控,全面禁食就将落空。在现实生活中,有形市场买卖、网络交易、黑市交易、走私贩卖、偷捕盗猎等涉及野生动物的非法行为和活动相当猖獗,滋生大量犯罪行为,在国际上也产生负面影响。

  没有食用,就没有交易;没有交易,就没有杀戮。全面禁止食用野生动物,就需要坚决斩断非法野生动物交易的利益链条,对违法猎捕、交易、运输野生动物的行为进行严厉打击,规定更加严格的法律责任予以有力惩治。为此,《决定》明确规定,凡野生动物保护法和其他有关法律明确禁止猎捕、交易、运输野生动物的,必须严格禁止;全面禁止以食用为目的的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。在加强从捕、运、买、卖到食全链条管控的同时,《决定》还明确要求加强对非食用性利用野生动物活动的管理,有关主管部门依法实行严格审批和检疫检验,保证对于人工繁育、人工饲养的陆生野生动物,按照非食用性予以合法利用,实现科研、维护生态等目的,防止非食用性利用野生动物进入食用领域,切实杜绝公共卫生安全风险。

  第四,移风易俗、革除陋习,依法引领文明生活新风尚。在我国历史上,食用野生动物确有悠久的传统和习惯。在古代,由于生产力水平低下、食物短缺等原因,捕食野生动物是获取食物来源的一种重要方式,如《诗经》将“不狩不猎”与“不稼不穑”相提并论,《红楼梦》中也有年底收租时进献野生动物的描述。随着现代社会物质生活的极大丰富,人类的食物来源充足多样,已经跨越了靠食用野生动物来维持生存的阶段。野生动物有食用价值,也存在风险和弊端。对此,古人早有认识,《本草纲目》等古籍中对食用野生动物的许多危害已有记载。在人类食物丰足的今天,我们要历史地辩证地看待食用野生动物这个“传统”,要认识到这是可以变革、摒弃和创新的。尤其是现在一些人食用野生动物,不是为了继承“传统”,而是出于猎奇、炫富和“养生”等目的,在价值观上、科学依据上都立不住脚。食用营养与致病风险,丰富饮食与物种减少,大快朵颐与生态破坏,孰轻孰重,答案分明。可以说,全面禁食野生动物,既是遵守法律规定,也是遵循科学规律。

  新时代要有新风尚。3月2日,习近平总书记在北京考察新冠肺炎防控科研攻关工作时强调,要坚持开展爱国卫生运动,从人居环境改善、饮食习惯、社会心理健康、公共卫生设施等多个方面开展工作,特别是要坚决杜绝食用野生动物的陋习,提倡文明健康、绿色环保的生活方式。《决定》贯彻习近平生态文明思想,要求各方面积极开展生态环境保护和公共卫生安全的宣传教育,开展移风易俗行动,顺乎国际社会普遍的文明理念,有利于引导全体社会成员自觉养成科学健康文明的生活方式,在全社会形成“不敢吃、不想吃、耻于吃”野生动物的良好饮食风气,依法引领文明生活新风尚。

  三、切实做好全面禁止食用野生动物决定的贯彻实施工作

  法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。面对突发的公共卫生安全问题,我们既要看到法律制度供给不足的问题,也要看到已有的一些法律制度并没有得到严格贯彻落实的问题。在开展新冠肺炎疫情防控工作的关键阶段,我们要坚定坚持依法防控、依法治理,在法治轨道上推进各项工作,把《决定》的各项要求落实到位,切实保障人民群众生命健康安全。

  第一,抓紧完善相关配套法规制度。有关方面要依据《决定》和有关法律的规定,抓紧制定、调整国家重点保护野生动物名录、“三有”野生动物名录、畜禽遗传资源目录等相关名录和配套规定,细化落实《决定》的各项要求。目前,很多相关产业的农户遇到能不能继续经营、饲养的野生动物后续如何处理等问题,各级政府和执法部门开展相关工作都需要有关配套目录予以明确。这些配套目录和法规是《决定》实施的关键,必须抓紧制定出台。有立法权的地方人大常委会要根据国家的有关名录和规定,因地制宜修改完善相关地方性法规,落实落细上位法规定,保证国家法律和《决定》的有效实施。

  第二,加大执法力度,严厉查处违反《决定》和有关法律法规的行为。有关方面要严格执行《决定》,健全执法管理体制,落实执法管理责任,加强监督检查和责任追究,严格查处违法行为。特别是要加强市场监管,严厉打击非法野生动物市场和交易,依法取缔或者查封、关闭违法经营场所。司法机关要依法履职、公正司法,严厉查处涉及野生动物的违法犯罪行为,震慑违法犯罪分子。

  第三,加强《决定》的宣传普及和措施保障。要组织动员社会各方面,广泛宣传、正确理解《决定》出台的重要意义和主要内容,大力普及生态环境保护、公共卫生法律法规和科学知识,为有效实施创造良好环境。我国野生动物养殖业具有一定规模,产值较大,从业人员众多。有的地方把野生动物养殖作为重要的扶贫产业,一些养殖户、从业者还是贫困地区的贫困户。《决定》的出台实施,难免会给部分饲养动物的农户带来一些经济损失。《决定》第七条为此专门作出规定,体现了对这种情况的重视、预判和制度安排。有关地方人民政府应当按照要求提供相应保障,根据实际情况及时给予一定补偿,并积极主动支持、指导、帮助受影响的农户识大体、顾大局,稳妥实现调整和转产,尽量减少损失,确保《决定》的贯彻实施取得良好效果。

  (此文为中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长、中国法学会会长王晨同志署名文章,发表于2020年3月19日《人民日报》第6版。)