摘要：从一个秘书处发展为全球环境领导机构，联合国环境规划署取得了令人瞩目的成就，但仍然在职能、地位和资金等方面存在不足。“里约+20”可持续发展大会开启了环境署的新一轮改革，“普会制”的建立推动着环境署及其理事机构从协调和咨询机构向带有决策职能并兼具协调、催化、建议和问责作用的机构转变。

　　关键词：国际环境法；环境署；里约+20；联合国环境大会；普会制

　　作为斯德哥尔摩人类环境会议主要成果之一的联合国环境规划署已经逐渐发展成为全球环境领导机构和权威倡导者。在四十多年的发展历程中，环境规划署得到了多次加强和提升，但仍然难以令人满意。在2012年的“里约+20”世界首脑峰会上，各国领导人承诺进一步加强环境署的作用，新一轮的改革由此拉开了序幕。

　　联合国环境规划署（UnitedNationsEnvironmentProgramme，UNEP），简称“环境署”，是联合国系统内负责全球环境事务的牵头部门和权威机构。环境署总部设立于肯尼亚首都内罗毕，组织机构包括业务司、区域办事处、区域联络处和外派办事处以及不断增加的网络合作中心，另有作为治理机构的环境署理事会（2013年后改称“联合国环境规划署联合国环境大会”，下简称“环境大会”）环境署还领导着全球十几个环境公约秘书处和联合国机构间协调的工作。

　　环境署肩负着“为全球环境保护提供领导，促进伙伴关系的建立，激励各国政府及其人民，向他们提供信息，提供其能力，以在不危及后代利益的前提下改善他们的生活质量”的使命。[2]在四十多年的工作中，环境署主要发挥了以下几个方面的作用：

　　首先是协调有关机构和组织间的环境合作，这是环境署最初的职责之一。用环境署第一任执行主莫里斯·斯特朗的话说就是“提醒其他机构并且帮助他们考虑其工作中所暗含的所有各种系统、相互作用和分支内容”。其次是发展国际环境规范。环境署已经成功地组织、协调或者协助拟定了十数个国际条约的草案文本并推动它们的通过和生效，比如《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》和《关于汞的水俣公约》。环境署还在发展准则、指南以及环境标准方面作出了巨大贡献。再次是审查环境问题并评估环境状况。环境署通过会议讨论、出版物以及媒体等方式发布审查评估结果，引起各国政府和公众的注意。“全球环境展望”（GEO）就是环境署最重要的评估项目之一。同时，环境署一直重视各成员国实现可持续发展所需的能力建设。环境署帮助各国政府特别是发展中国家政府参与国际谈判，完成条约义务，发展和制定保护环境的政策和法律并合作开展设施建设项目。管理环境条约并为它们提供秘书处也是环境署的主要工作之一。此外，环境署还提供信息交流平台，帮助公众了解环境信息，分享知识和经验，促使他们参与环境决策，促进利益攸关者间的对话和合作。

　　环境署的建立和改革都是依据各项国际文件进行的，制定和通过文件又是环境署理事机构的主要工作方式，因此讨论环境署的职能与地位发展不可避免地要涉及国际文件的效力认定。依据《联合国宪章》，大会对联合国内部机构的设立、职权以及议事规则等有决定权，而环境署理事机构在一定范围内对环境署的工作安排也有决定权。这里需要特别讨论的是“外部决议”的效力。

　　一项有拘束力的决议首先在内容上应当是以权利（权力）义务为主要内容的行为规范。国际法是有法律拘束力的规则、原则和制度的总和。换句话说，原则也是国际法的内容，也可以具有拘束力。一项规范的表述是否概括，是否在履行或者解释上有空间，都不是否定其拘束力的理由。

　　判断效力的另一要件是决议中反应的国家意志因素。国际社会是以平等的主权国家为主要成员组成的社会，各国相互依赖而构成了一个为了共同利益而结合的团体。国家认为“需要”有一套规范“去解决交流合作中出现的其他方式不能解决的难题，以增进国际社会的共同利益”[3]。这一“需要”依靠国际法主体自我约束以及单独或集体的力量实施并被国际舆论加以维持。“国家既受国际法约束，又是国际法的制定者。因此，国际法效力的根据应在于国家本身，即国家的意志。”[4]国家意志是国际法拘束力的来源，也是一份国际文件能否具有拘束力的依据。如果存在把一项决议接受为法律的信念，即所谓“法律确信”，这项决议就有拘束力。对于联大和环境署理事机构来说，一项决议的讨论和通过过程，即是表达国家意志的过程。对于一项包含着权利义务规范的决议，在协商讨论过程中的明确承认以及表决中的赞成，都应当认为表达了这样的一种“确信”。正如中国政府在对菲律宾所提南海仲裁案的立场文件中所表达的观点：“同意”和“承诺”的措辞应该被理解为具有确立相关义务的意图，一项为当事方创设了权利义务的文件对当事方具有拘束力而不论其名称为何。对于一项规定了当事方权利义务的决议，投票赞成的国家应当受其拘束。而以协商一致或者压倒性多数方式通过的决议，它就代表了普遍性的国家意志，对所有的国家具有拘束力。

　　环境署在成立之初只有非常有限的职能。依据设立其的联大第2997号决议，联合国分别设立环境规划理事会和环境秘书处。理事会作为联合国大会的附属机构，由大会选出的五十八个成员国组成，通过经社理事会向大会报告。环境秘书处即现在由执行主任领导的环境署组织机构的前身，它的主要任务是贯彻执行理事会的各项决定、制定和协调行动计划以及管理环境基金等。尽管当时没有明确授予发展国际环境规范的权限，但促进各种拘束性和非拘束性规范的建立被认为是环境署实现其目标的必要途径。

　　在1992年的里约环境与发展大会上，与会各国决定对环境署的职能和机构作出修正。在环发会议通过的《21世纪议程》中，承诺增进和加强环境规划署及其理事会的作用，并呼吁环境署优先关注加强其推动整个联合国系统在环境领域的活动的促进作用,进一步制订国际环境法,尤其是公约和准则,促进其执行，并协调由于数量日多的国际法律协定而出现的职能等。由此，环境署的职能得到扩大，获得了发展国际环境法以及协调条约职能的明确授权，并明确了其在推动国际和地区层面环境合作的重要地位。

　　1997年环境署理事会通过的《关于环境署作用和任务的内罗毕宣言》以及之后的特别联大S/19-2号决议中的《关于进一步执行<21世纪议程>的方案》进一步增强了环境署的地位。环境署被界定为“环境领域的主要行政管理机构，制定全球环境议程，在联合国系统内促进连贯一致地实施可持续发展的环境措施，并成为全球环境的权威性倡导机构”。这一系列文件赋予了环境署更多的职权，包括促进采用商定行动应对环境新挑战、提高公众环境意识、担当科学届和政治决策者的联络人等，并要求加强其在制定国际环境法和促进公约协同中的作用，同时在机构安排上为理事会增设一个附属的部长和高级别官员委员会，并期待它成为世界性论坛。[5]

　　1999年，联大第53/242号决议采纳了环境与住区工作队以及环境署理事会20/17号决议的建议，决定召开年度的部长级环境论坛。2000年，首届全球部长级环境论坛通过《马尔默部长级宣言》，要求环境署继续加强与私营部门的沟通合作，促使他们降低负面环境影响，同时促进民间社团对环境署活动的参与。值得注意的是，《马尔默部长级宣言》的内容并非局限在环境署的工作领域，而涵盖了对国际社会以及其他国际组织机构的要求和承诺。这意味着部长级环境论坛已经不局限于承担缺乏决策力的平行讨论职能。2000年以后，每次的环境理事会/部长级环境论坛的实际与会国家数量都远远超过理事会成员数达120-140个，且无论是其成员国还是非成员国与会代表均已积极地参与了实质性政策事项的讨论，只是在决策进程中非成员国无表决权，“‘普遍性的参与’已成为趋势”[6]。

　　2012年，“里约+20”可持续发展大会举行。在大会的最后成果文件《我们希望的未来》中，各国元首和政府首脑承诺加强和提升环境署，包括建立环境署理事会的普遍会员制、加强治理和响应能力以及对成员国的问责力度、保证财政资源等。2013年，联大67/784号决议采纳了首届普会制环境署理事会第27/2号决议的建议，把环境署理事机构更名为“联合国环境大会”。

　　环境署发展至今，固然取得了令人瞩目的成绩，但其自身仍有不少局限，改革的呼声也此起彼伏。在多次的改革和提升后，环境署仍然在职能、地位和资金等方面存在不足。

　　在职能方面，环境署一直缺少与其职责相称的执行机制，作为与科学紧密衔接的机构却几乎没有常设的专家团队，也缺少常设的“科学-政策”衔接部门。此外，为了应对每况愈下的环境危机以及各国愈益严重的关注，国际环境治理体系中需要建立一个总的就多边环境条约的承诺进行监测、审查和问责的系统以及对环境纠纷的预防、查明和解决机制。[7]而环境署作为国际环境领域权威机构的不具备这些功能，当前也没有别的机构或者组织能够承担这些职能。

　　在地位上，环境署一直是联合国大会的附属机构，需要依靠经社理事会和其他联合国机构来实现职能，缺少自主地位，也无法向成员国摊牌经费。作为可持续发展三大支柱之一的主要机构，与经济支柱及社会支柱的机构相比，环境署的地位也是最低的，难以维持支柱平衡，也影响其发出环境问题的全球性权威意见。这当然是在建立环境署时各方妥协的结果，但面对当前日益严峻的环境问题已经明显与其发挥的作用和需要承担的责任不相称。而在环境署的数次改革中，地位问题一直没有得到处理。

　　其三是资金问题。一项2010年的研究显示，环境署核心资金仅大约9000万美元，与世界银行和联合国开发计划署动辄十数亿美元的环境专项资金简直天壤之别，与国际劳工组织、世界知识产权组织数亿美元的运行资金也相去甚远。根据首届环境大会第14和15号决议，在接下来的两个两年期计划中，环境署将从分别从联合国经常性预算和环境基金分别获得了大约3500万美元和2.5亿美元的预算拨款，但款项是否能足额拨付以及是否能满足升级后的职能需求尚需观察。除了数额问题，环境署的资金利用效率也存在缺陷。环境署及其统筹协调的多边环境条约项下存在着多个资金机制，这些机制间存在重叠且缺少协作。而另一方面，环境署的现有架构使得决策和资金分配相分离，理事机构并不负责资金的具体分配和审核，阻碍了资金与政策的衔接。

　　对于解决环境署的这些缺陷国际上主要有两条思路。其一是在不改变环境署法律地位的基础上，赋予它更多的职能和权限。其二是建立一个有更高地位的环境机构或组织，包括把环境署发展为类似世界卫生组织这样相对独立的联合国内专门机构，以及在联合国体系外建立一个独立的世界性环境组织。相较而言，不改变地位只扩充职能相对容易，但这样扩充有一定的限度，诸如监督履行、问责乃至纠纷解决等职能是很难在当前的法律地位下实现的。而对于成立一个独立的世界性环境组织或者机构，各国反应不一。在全球环境危机刻不容缓，国际环境议题成为所有国家优先决策考量因素之一的形势下，一个强有力的独立环境组织或者机构已经是必然选择，只是其过程可能仍然很漫长。

　　“普会制”即“普遍会员制”，系指所有联合国会员国有资格成为理事会成员的制度。普会制意味着更为民主、包容和透明的讨论过程以及更为“合法”的决议。按照联合国的惯例，采用有限会员制的理事会通常是作为附属机构，负责审查和讨论具体活动安排。环境署理事会的最初设计显然是一个负责订立由环境基金供资的活动的全面方针的执行机构，而不是将之视作涉及全球环境问题的世界性论坛。

　　早在全球部长级论坛开始举行时，就有人争议部长级论坛是否享有独立的地位以及决策能力。2001年，联合国秘书处在给环境规划署执行主任的答复中阐述了对于部长级环境论坛法律地位的意见。秘书处认为，虽然从论坛的诞生过程看包含了普会制的意愿，但在设立其的联大第53/242号决议中，仅仅表达了推进更普遍参与的意愿，而没有认可普会制的建议。同时，依据53/242决议，论坛系由环境署理事会常会或者理事会特别会议构成。其常会年度的职能与原理事会相同，其任务是“审议环境领域的重大的和新的政策问题并适当考虑需要确保环境规划署管理机制有效力和有效能的运作”。因此，部长级环境论坛并不具有独立的身份，并且只是一个表达意见的平台。

　　但随着普会制的建立，情况发生了变化。更广泛的参与以及更高级别的支持都能增加权威性，这不仅意味着环境署理事机构已经成为涉及全球环境问题的具有代表性的世界论坛，而且依循各相关决策机构所采用的相同的成员构成也可以让有关决定得到更普遍的支持和一定程度的效力。已有不少国际组织和机构召集高级别会议，并将会议讨论结果纳入实行普遍会员制的相关机构的决策进程。即使是有关不在环境署职能领域的事项的决议，也可以因各国的一致同意而具有效力。普会制的联合国环境大会甚至可以看做是较小规模的、定期的全球环境会议。虽然在形式上，仍然是联大附属机构（附属大会）的环境大会的重大决议可能仍需经过联合国大会的讨论和核可，但从已有的实践看，这些以协商一致为基础的决议必然会得到联大的认可，并且这些决议本身所反映出的普遍性的国家意志，让它们实际上具有了相应的政治或法律效力。可见，尽管环境署及其理事机构仍然是联合国大会的附属机构，但其性质已经从单纯的协调和咨询机构，逐渐向带有决策职能并兼具协调、催化、建议和问责作用的机构转变。

　　就在国际社会仍在提升环境署的职权问题上步履蹒跚之时，非洲国家另辟蹊径，成立了一个独立于联合国之外的环境组织——世界自然组织（WorldNatureOrganization）。该组织的目的在于“促进可持续发展，促进保全自然环境、环境友好型技术、绿色经济、可再生能源、资源保护以及水、森林、空气、海洋和气候保护的信息与知识在国家、组织和经济部门间的传播，从而在国际层面保护环境”。从其章程看，世界自然组织并不是一个严格意义上的政府间国际组织，其成员身份包括政府、政府组织、非政府组织，以及公司和个人四个层次,于2014年5月1日正式成立，目前的成员包括布基纳法索、贝宁、乍得、非洲发展行政培训与研究中心（TheAfricanTrainingandResearchCentreinAdministrationforDevelopment，于1964年在联合国教科文组织的支持下成立，目前有37个成员国）和EUCLID（又称EuclidUniversity，是一个2008年成立的政府间国际组织，目前有13个成员国），后两者涵盖了大部分的非洲国家。世界自然组织囿于其范围和职能，尚不可能发挥太大的作用，但其成立表达了非洲国家憧憬一个独立的环境专门机构以及在环境外交中扮演更重要角色的强烈愿望。

　　“普会制”的建立标志着国际社会终于迈出了把环境规划署改革为专门机构的坚实一步。虽然前路仍然漫长和艰辛，但可以想见，环境署的地位将继续提升，特别是在《我们希望的未来》中提及的审查和问责职能很有可能是下一步的发展方向。对此，中国在不断地捐助环境事业，主动承担更大国际义务的同时，需要进一步加强国内的环境保护和污染治理，为更多地参与全球环境治理积蓄自身资本。这既是提升国家形象、扩大国际影响力的有效途径，也是增进人民福祉和增强国民归属的必然选择。

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¹ 作者系中国政法大学国际法学博士研究生，主要研究方向：国际环境法。本文原载《Proceedings of 2015 International Conference on Law and Economics》。