水利系统职务犯罪特点分析及预防对策
水利系统职务犯罪特点分析及预防对策
 
——以来宾市检察机关近年来办理的案件为例
 
□涂子涵
 
  近年来,党中央、国务院从全面建成小康社会的高度出发,每年拨付大量专项资金用于水利工程建设。但由于体制不顺畅、机制不健全、相关法律法规滞后,以及少数水利工作者利欲熏心等原因,水利系统职务犯罪案件时有发生。本文结合来宾市检察机关近年来办理的水利系统职务犯罪案件情况,分析案件的特点及发案原因,并提出预防和减少此类犯罪的建议,以资参考。
 
  一、案件特点
 
  2015年以来,来宾市检察机关先后立查水利系统职务犯罪案件19件19人。这些案件主要呈现以下特点:
 
  (一)从涉案主体看,“一把手”沦为发案重灾区。仅2015年,来宾市检察机关立查8名“水利局长”(包括曾经任职和案发时在任)。从被查处的关联人员构成看,有承建项目的工程老板、设计院的设计专家,还有监理公司的主要负责人,在当地均具有一定的社会影响力。
 
  (二)从案发规律看,“前腐后继”与“塌方式腐败”现象突出。武宣、忻城、金秀三县均出现连续三任水利局局长被查处的情况。且水利系统职务犯罪案件往往是查到一个,牵扯一串。以象州县水利系统系列职务犯罪案件为例,上至水利局局长、副局长、纪检组组长,下至副主任科员、二级单位水利工程管理站站长,均不同程度涉案,呈现出“前腐后继”的“塌方式腐败”。
 
  (三)从涉案罪名看,贿赂犯罪比例最高。在被立案侦查的19人中,涉及受贿罪14人(占立查人数的73.68%),涉及贪污罪3人(占立查人数的15.79%)。这从一个侧面暴露出两个问题:一是在监管部门的努力下,水利工程建设中贪污难度和风险越来越大,贪污犯罪的占比不高;二是水利建设项目市场竞争激烈,运作模式和管理流程尚有漏洞,促使一些承建商铤而走险,通过贿赂寻求承建捷径。
 
  (四)从发案环节看,问题主要集中在项目申报承揽环节、项目招投标环节、资金管理和使用环节三个关键节点。
 
  ——项目申报承揽环节。通过报送虚假项目或者重复申报建设项目套取专项资金。
 
  ——项目招投标环节。一般情况下,小微型水利工程项目不强制进行招投标。因此频繁出现水利部门“一把手”将不需要招投标的项目在未经集体讨论的情况下直接交给个体工程老板承接,并以此收取好处的现象,或利用熟知工程中标公司情况的便利,介绍当地工程老板承接中标公司转包的项目,并收取感谢费。
 
  ——资金管理和使用环节。水利项目专项建设资金由上级水利部门直接下拨,在使用环节虽需经县级财政审批,但具体使用情况由本级水利部门自行决定,难以对资金使用形成有效监管,较易被以虚列开支、虚假维护、虚增工程量等方式套取。
 
  二、原因分析
 
  (一)前期工作仓促开展预埋隐患。水利工程建设的前期工作包含诸多内容,如项目建议书、可研报告、勘测、设计、初步设计报告等。然而,水利工程从立项到上报再到实施的时间过短,为了赶进度,有些前期工作不是省掉就是颠倒,甚至有些粗制滥造、偷工。此外,赶进度为个别建设单位创造了腐败的条件,即勘测、设计无法按程序通过公开招投标,而是通过指定(选择)单位承担这些工作,这样的人为因素增加了个人权力,实际上是为腐败创造了条件。
 
  (二)限额以下非公开招投标工程发包制度不健全,民主讨论环节存在问题。根据相关规定,限额以下的小型水利工程可以不进行招投标。而对这些非公开招投标建设项目的发包运作,尚未建立一套较为具体有效的制度进行规范,实践中通常是由县水利局领导班子集体讨论决定。但调查结果显示,2013年之前的领导班子集体讨论决定事项并不能提供完整的会议记录。这说明,虽然有班子民主讨论的程序,但并不健全,基本处于“失灵”状态。
 
  (三)绩效考评设计与实际存在“脱钩”之嫌。在当前的水利系统行政模式下,建设项目四五月份下达到自治区,六七月份下达到来宾市。除去受雨季、农耕等因素影响,水利工程每年最佳的施工时间为10月至次年1月(仅4个月),预留给论证、勘察、设计、招标的时间仅有三四个月。而12月水利系统即组织当年绩效考评,有时招标工作都无法完成,更不要说施工进度。考评制度的设计容易出现为了赶进度而牺牲工程质量的情况,并且埋下了腐败隐患。
 
  (四)对工程建设中的挂靠方、被挂靠方的挂靠行为缺乏有力正视。近年来,来宾市水利工程项目建设资金大量增加,随之而来的是水利工程建设项目的增加。由于建设面广量大,而水利工程建设资质门槛要求较高,有资质的工程公司更愿意承建大中型水利工程,对小微型水利工程市场重视不够,因此在小微型水利工程领域,大量没有资质的工程队或公司通过挂靠获得水利工程建设项目。水利工程建设市场竞争结构性失调,而水利部门为了赶施工进度,对挂靠行为并没有正视,而是“睁一只眼,闭一只眼”。
 
  (五)“潜规则”盛行于水利工程建设领域,施工方对政府部门工作流程存在认识偏差,致使行贿现象时有发生。研究查办的水利系统职务犯罪案件可发现,工程施工方由于不了解水利工程施工款的交付存在一定的审批程序,片面地认为是水利部门工作人员私自扣押,因而主动行贿,让水利部门领导在工程款给付上提供“便利”。
 
  三、意见建议
 
  (一)水利系统内部应完善并切实执行制度。一是切实发挥纪检监察部门的执纪监督作用。纪检监察部门应当专职于执纪监督,探索同施工方签订廉洁协议,向项目施工现场派驻纪检监察员。二是完善领导班子的民主讨论程序。应当建立领导班子讨论决定事项制度,完善讨论会议记录,并对会议记录归档保存。三是完善局机关与二级单位的财务监督制度。在完善二层机构财务制度的基础上,可以建立二层机构不定期的财务会审制度,或者由县局组织巡查组不定期巡查,二层机构统一派员参加巡查组。四是不断完善水利系统内部的“企业黑名单”制度,与施工单位签订“廉政承诺书”,施工单位在工程建设中发生行贿等违反廉政约定事项的,将其逐层上报,加入“黑名单”,对其之后的招投标设置障碍条件。
 
  (二)水利工程建设全过程有效公开。水利工程建设过程中的招投标、施工特别是款项支付的进度流程,应当详细地向施工方公开,最大程度地避免因施工方对政府工作流程片面理解而行贿。
 
  (三)正视现实存在的“挂靠”行为,探索解决“挂靠”问题的模式。首先,为解决不具备工程建设资质的单位通过挂靠竞标的问题,针对水利工程建设的“四大员”(施工员、质检员、材料员、安全员)可以引入“指纹锁”监管制度,要求他们必须在规定时间内到项目指挥部报到。由于工程建设“四大员”的薪金待遇相对较高,而通过挂靠获得水利工程建设项目的工程队或公司并没有较强的实力,因而,此项制度实际上是从反面倒逼不具备工程建设资质的单位放弃通过挂靠竞标。其次,针对被挂靠方,应该切实让其负起工程建设过程中的廉洁责任以及对工程建设质量的保证责任,可以探索通过加强与工商部门、质量技术监督部门的合作,在营业执照及组织机构代码证年审方面设置条件。
 
  (四)丰富警示教育形式,不间断地从思想上警醒广大水利工作者。一是组织水利系统职工到本系统职务犯罪案件庭审现场旁听;二是建立廉政谈话制度,由纪检监察部门在特定时期特别是节假日前、工程建设项目立项以及结算前等关键节点,对中层领导及二层机构负责人进行廉政谈话;三是可以利用水利系统内部的防汛信息平台不定期地向水利工程工作者发送预防职务犯罪类的短信;四是让岗位关键人员及其家属分别签订“廉政承诺书”“助廉承诺书”,发挥家庭成员在预防职务犯罪方面的重要作用。
 
  (作者单位:来宾市人民检察院)