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让合宪性审查成为维护宪法权威的最佳路径选择

(广西法学网版权所有,未经授权,禁止转载)

2019-06-19 16:24:58   责任编辑:付东明   来源:广西法治日报

让合宪性审查成为维护宪法权威的最佳路径选择
 
□梁珊
 
  宪法是国家根本法,具有最高的法律效力。任何一部宪法的实施,都离不开健全的宪法监督制度。而宪法监督制度的落实,又离不开合宪性审查。党的十九大报告指出,“深化依法治国实践”的一项重要措施就是“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。合宪性审查的落实与推进,将带来法治建设领域革命性的变革,能够让法治原则和法治精神真正落到实处。因此,亟需彻底解决束缚法治建设的瓶颈问题,为保障法制统一性、维护宪法权威提供坚实的政策依据和行动指引。
 
  一、合宪性审查的概念及意义
 
  “合宪性审查”一词中,“合”为符合,是指其他任何规范性文件都不得与宪法相抵触来保障宪法的最高性。“宪”指我国的现行宪法,也包括宪法精神、宪法原则。“审查”本意为审核、调查,也可延伸为包括“审判”。
 
  因此,合宪性审查是指由有关权力机关依据宪法和相关法律的规定,对于可能存在违反宪法规定的法律法规、规范性文件以及国家机关履行宪法职责的行为进行审查,并对发现违反宪法的问题予以纠正,以维护宪法的权威。合宪性审查所解决的是违宪问题,目的是为了维护宪法的权威、保证宪法的实施,其制度功能主要是推进“依法治国”和“依宪治国”价值的实现。
 
  二、推进合宪性审查的困境
 
  (一)法律层面的审查处于空白状态
 
  我国宪法第5条规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。立法法第97条规定:“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。”从宪法和立法法的规定可以看出,全国人大及其常委会制定的法律是存在违反宪法的可能性的。同时,从各国合宪性审查的对象中也可以看出,法律是最有可能违反宪法的。但什么主体有权对法律的合宪性提出审查请求,什么主体有权对法律进行审查、按照什么程序进行审查,这些目前在制度层面处于空白状态。实践中,公民或相关的社会组织针对行政法规、地方性法规等提出大量的审查建议,但按照法律,审查“建议”并不必然导致全国人大常委会合宪性审查机制的启动。
 
  (二)未明确规定启动合宪性审查程序的主体
 
  当前没有一部专门针对合宪性审查的法律,只能透过基本的法理和现有法律的个别片段来推断认定启动主体的资格。立法法第99条规定的启动主体资格十分宽泛,几乎囊括所有主体。从表面来看,任何公民和组织都可以提起合宪性审查。但是不加限制、不设定任何门槛来确定主体资格,反而造成了谁都无法真正推开合宪性审查的大门。因此,明确审查主体的资格并设定一定的限制性条件,才能更有效地推动合宪性审查工作。
 
  (三)未规定审查对象范围和审查运行程序
 
  “任何人不能做自己的法官”是自然公正的基本要求。合宪性审查的一个重要对象是法律。全国人大及其常委会既是立法者又是监督者,这种“既是运动员又是裁判员”的尴尬境地,无法保证审查的公平与客观。另外,因人大特殊的组织形式和会期制度,难以真正对全国性的法律进行合宪性审查。我国大部分法律制度的构建,偏重于实体层面的尽善尽美,容易忽视程序的重要性。因为合宪性审查机构到底如何设置还没有最终确定,这给审查程序带来了不确定性。
 
  (四)未建立违宪审查机构处理违宪行为
 
  建立违宪审查制度首先要有专司违宪审查的机构。在我国现行宪法里找不到专司违宪审查的机构,而且关于违宪审查主体的规定模糊不清。宪法作为国家的根本大法,规范内容全面。实践中,经常发生违反宪法的情况,如违反宪法程序任免官员、部门立法和地方立法任意对基本权利施加不合理限制、法律体系内部存在冲突。由于缺失专门的实施机构,不符合宪法的行为或现象难以得到及时纠正,最终损害了宪法的权威。
 
  三、完善合宪性审查的设想
 
  目前,亟需制定一部专门的法律以明确合宪性审查的各项机制。该项法律的制定应该包含以下内容:
 
  (一)设立专门的合宪性审查机构
 
  根据宪法第70条规定,全国人大可以根据工作需要设立专门委员会。据此,可以将合宪性审查机构作为必须设立的专门委员会,其性质为全国人大的专门委员会,其地位是全国人大和全国人大常委会的协助机构,并不具有宪法上的独立地位,与我国的人民代表大会制度相符合。该审查委员会是在全国人大之内作为协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查的专门委员会性质的机构。宪法委员会专门协助宪法监督机关开展工作,全国人大其他专门委员会可以集中精力专司其职,同时又保证了宪法的统一性。与全国人大常委会法工委分工合作,保障宪法的权威和施行,即审查委员会对规范性法律文件进行合宪性审查,法工委对规范性法律文件进行合法性审查。
 
  (二)确定启动的主体
 
  笔者认为,可以将以下各机关列为合宪性审查启动主体。一是地方各级人民法院。公民、社会组织是法律的直接适用者,公民才是合宪性审查工作最有力的推动者。但是因公民素质的差异,赋予公民提请权限会加重审查机关的工作任务,也不利于法律秩序的稳定。而地方各级人民法院作为与公民利益联系最为密切的公权力机关,作为公民的“代言人”,就有失公允的法律法规作出科学合理的审查请求则是恰如其分的。二是地方各级监察机关。三是全国人大常委会。全国人大常委会基于本身解释宪法、监督宪法的实施的职权,对发现有违宪行为的法律、法规可以直接提起。
 
  (三)明确审查的对象
 
  合宪性审查的对象应当包括法律文件与重大决策行为。在我国,广义的法律文件包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、规章以下的规范性文件。对重大决策行为的合宪性审查,主要是指国家机关的重大决策。当然,国家机关应该是高层次的,是中央一级的国家机关,不应该包括地方的,因为地方的国家机关重大决策问题一般进行合法性审查即可,不必上升到合宪性审查层面。同时,要严格区分合宪性审查与合法性审查。合宪性审查的重点是审查高层次、重大问题,是那些距离宪法最近、最容易发生违反宪法的案件,其他问题则可以通过合法性审查来解决,不能将合宪性审查变成另一个合法性审查渠道。
 
  (四)强化违宪责任追究
 
  强化宪法权威,必须严格违宪责任追究。对于制定的法律文件违反宪法的机关,仅仅要求“在两个月内研究提出是否修改的意见。制定机关进行修改或者废止的,审查终止;制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议”,难以有效警示甚至杜绝违宪立法的效果。笔者认为,在我国人民代表大会制的宪法体制下,全国人大常委会如果认为法律文件违宪,可以采用的责任追究方式应当包括:对交来批准的自治条例和单行条例不予批准;对交来批准的自治条例和单行条例不予批准并责令修改;责令自行修改;撤销;改变。全国人大常委会认为国家机关工作人员的行为违宪,有权予以罢免。
 
  (作者单位:北流市人民法院)
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