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从行政行为入手优化营商环境

(广西法学网版权所有,未经授权,禁止转载)

2019-06-19 16:24:33   责任编辑:付东明   来源:广西法治日报

从行政行为入手优化营商环境
 
□陈建财
 
  良法的存在是优化营商环境的首要环节。市场法律制度或良或恶或劣,绝大部分都由行政主体执行。行政主体是与市场打交道最多的国家机关,直接决定着营商环境的优劣,因而优化行政行为是优化营商环境的核心与关键环节。
 
  根据我国行政职权的性质,行政行为可以分为行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为。而世界银行的营商环境评价体系中的十项指标(开办企业、施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、投资者保护、纳税、跨境贸易、合同执行和办理破产),均与行政行为相关,这恰恰也是我国各地营商环境的痛点、堵点。所以,各级行政主体应以这些指标为基础并结合其他实际问题,优化相关行政行为,进而直接、具体地解决营商环境相关问题。
 
  一、优化行政立法,激发市场活力
 
  通常认为,行政立法行为是指行政主体制定或变动行政法规、规章的行为。鉴于行政机关制定或变动其他规范性文件的行为实际上更加直接影响行政执法、行政司法以及相对人的权利义务,因而在广义上将行政主体制定或变动行政法规、规章、其他规范性文件的行为统一归作行政立法行为并无不妥。我国数量繁多的行政法规、规章和其他规范性文件涉及经济、社会等领域的方方面面,对于规范行政行为、提高行政效率、促进市场发展有着极为重要的作用。但囿于历史以及体制机制、传统观念、立法监督能力等各种因素,相当一部分行政法规、规章特别是其他规范性文件不够完善,过多地限制、制约了市场自由与竞争。当下应尽快系统、全面地优化行政立法,为市场松绑,也为行政执法与行政司法提供依据。
 
  (一)优化行政立法的范围和主体。对涉及营商环境十大评价指标的全部行政法规、规章和其他规范性文件,按照“谁制定、谁清理、谁优化”原则,由相应行政机关对其制定的行政法规、规章和其他规范性文件予以清理、优化。
 
  (二)优化行政立法的内容与方式。行政法规、规章和其他规范性文件中有碍市场自由与公平竞争、有碍市场效率与成本控制的相关条文,都应及时废止、修改(含补充)或作出有利于相对人的解释。比如,应当根据我国供电(含供水、供热、供气等)系统具有公共服务和公共保障的特殊公益性质,优化行业与价格主管部门监督机制,按照“高效便民”和“有利于相对人”原则对此类服务的时间、程序、材料提交和相关费用制定强制性规范,优化降低相对人的时间与费用成本。
 
  (三)优化行政立法的路径选择。优化行政立法的具体工作应当由无利害关系的第三方居中进行为宜,至少也应由司法行政系统组织进行,最后再由原制定机关予以废止、修改或作出有利于相对人的解释。优化行政立法过程中要充分贯彻民主和科学原则,特别是要认真开展调查研究,广泛听取行政相对人(包括市场主体及相应行业商协会)和立法学专家的意见,进而以问题为导向对相关行政立法予以优化。没有监督必然产生腐败。缺乏有效的监督是行政立法对市场主体权利与自由过多管制的原因之一,因而要尽快提高权力机关、行政复议机关的监督能力,强化司法机关对行政立法的司法审查保障,促进行政立法的优化。
 
  二、优化行政执行,提高营商效益
 
  行政执行,或称行政执法,就是行政主体依法依规实施的直接影响相对人权利义务的行为,包括行政许可与确认、行政奖励与给付、行政征收、行政处罚、行政强制、行政合同、行政监管等。应当明确的是,有良法但没有行政主体合法、适当的执行,营商环境同样会劣;无良法但行政主体不违法而适当地执行,营商环境亦有可能唯优。优化行政执行才是优化营商环境“核心中的核心”。唯有优化行政执行,营商环境才能真正得以优化。
 
  归结营商环境十大评价指标所涉内容(时间、程序和费用)可知,除了办理破产专属于司法机关控制外,营商环境是否优化主要就是看行政主体或受其监管的公共服务机构的行政执行或公共服务是否高效便民、诚实守信以及是否让市场主体产生过高的费用。因此,优化营商环境应着重从促进行政执行或受其监管的公共服务高效便民、诚实守信并减免相关收费入手。
 
  第一,应当优化行政执行人员的配置,确保一线行政执行人员责权一致。比如,优化企业登记人员配置和权限,将具有合法公职身份的行政执行人员普遍前移配置在一线,并赋予其登记决定权,促进即时登记。
 
  第二,应当优化行政执行内容,即行政执行自身必须符合“法无授权即禁止”原则,不得法外剥夺、限制相对人权益或增加相对人义务,同时应当遵循合理性原则,不得显失公平或违背常理。而对于赋予相对人权益或减免义务而言,则应遵循“法无禁止即允许”原则,不得法外减损或附加条件。比如,应当遵循“法无禁止即允许”原则,全面建立企业名称和经营范围负面清单制度,提高企业登记便利性。至于确认、变动法律地位、事实或关系,则应遵循证据与法律规则,不得主观臆测。
 
  第三,应当优化行政执行程序,按照“有利于相对人”原则完善工作机制,以最简单程序、最少申请材料、最快速度、最少费用来办结相对人所申请事宜。比如,针对施工许可所涉环节众多、手续繁杂问题,应当建立施工许可材料的正面清单制度,实行相对人一次申请和主管部门内部流转、同步进行、一线审核机制,取消不必要的内部审批流程,避免相对人“多头跑”“来回跑”,最大限度降低相对人投资建设的时间成本。
 
  第四,应当优化行政执行的保障机制,即应当提供足够的行政执行职务保障,建立合乎常理常识的容错机制和激励机制,确保行政执行人员敢于执法、创新执法。还应当提供足够的行政执行物质与技术保障,助力提高行政执行的高效便民性。比如,应投入财政资金建立不动产登记数据平台,实行不动产登记市县一体化多点办理,提高不动产登记的便利与效率。南宁不动产登记部门全国首创建立“邕e登”平台实行“24小时不打烊”全自助即时登记,就是成功例证。
 
  第五,应当优化行政执行的监督机制,确保及时纠正违法或不当行政执法行为,依法追究具有故意或重大过失的行政执行人员的责任,并建立对行政失信否定性评价机制,建立行政失信黑名单制度。如,行政组织不依法按约履行行政合同义务的,对其负责人不予提拔或评先评优,或将其调离岗位或予以纪律处分。
 
  三、优化行政司法,促进纠纷化解
 
  行政司法行为,是行政机关按照特别行政程序对特定民事或行政争议进行审理并作出决定的行政行为,主要是行政裁决和行政复议行为。可以预测,法院“案多人少”的矛盾在今后一段时期内还会很突出。而一些与行政管理密切相关的民事纠纷(自然资源权属、知识产权侵权和补偿、政府采购活动争议等)或行政争议,往往更适宜由熟悉行政管理且有专门技术、知识的人员来解决,直接诉诸法院反而有违这些纠纷或争议处理的及时有效性。因此,应根据行政裁决和行政复议特有的效率高、成本低、专业性强、程序简便等特点,优化行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制,健全行政裁决和行政复议制度,促成特定纠纷或争议的快速解决,发挥化解特定纠纷或争议的“分流阀”作用。
 
  (作者系广西商法研究会副会长、广西民族大学商法研究院特聘研究员)
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