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司法责任制改革下案件质量评鉴制度探究

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2019-04-23 16:06:27   责任编辑:付东明   来源:广西法治日报

司法责任制改革下案件质量评鉴制度探究
 
□刘元见刘杰
 
  司法责任制的建立须以统一案件质量认定标准为基础。办案质量的好坏,直接关系到检察官责任的追究。因此,建立科学适用的案件质量评价体系尤为关键。2016年底,全国检察机关全面推开司法责任制改革,逐步形成“谁办案谁负责,谁决定谁负责”的办案责任制模式。2017年5月,自治区人民检察院出台《案件质量评鉴工作规定(试行)》(以下简称《规定》),在全区正式开始建立案件质量评鉴制度。
 
  一、案件质量评鉴制度的性质
 
  近年来,各级检察院落实最高人民检察院工作部署,建立符合本地实际的案件质量评查工作机制,在强化内部监督、规范司法行为、提高办案质量方面发挥了积极的作用。但在评查结果的运用上缺乏明确要求和操作依据,急需建立科学合理的案件质量评鉴制度,《规定》由此应运而生。
 
  根据《规定》,案件质量评鉴是指依据案件质量评查组织部门的提请,对被评查案件的质量进行评价、鉴定的检察业务管理活动。从《规定》来看,开展一次案件质量评鉴活动基本包括:检察院设立案件质量评鉴委员会,作为评鉴活动的主体负责案件质量评鉴工作;案件质量评鉴会议由案件质量评查组织部门提请召开,并依据案件评查组织部门的汇报作出评鉴意见;对案件质量评鉴结果的等次(优秀、合格、司法瑕疵、错案四个等次)及对结果异议的复议复核。其中的关键点在于评鉴委员会依据案件质量评查组织部门的汇报作出评鉴意见,而汇报的主要内容就是案件质量评查的总体情况和被评查案件的评定情况及其理由,也就是说案件质量评查的结论将作为案件质量评鉴的基础和主要依据。由此可见,案件质量评鉴制度也是一项适应司法体制改革、促进司法办案责任制落实的检察机关内部的自我监督约束机制,其重要功能是加强对司法办案的监督管理,检验和评定办案质量和水平,预防案件差错重现,提升办案质效和司法公信力。
 
  二、案件质量评鉴与案件质量评查的关系
 
  案件质量评鉴工作属于新生事物,即对被评查案件的评价、鉴定;而案件质量评查则为对办理案件的质量进行检查、评价。两者只有一字之差。“评查”注重的是过程,“评鉴”强调的是结果(对案件质量进行不同等次的鉴别评定)。评查是按照标准对案件的质量进行检查和评价,是对检查的结果进行评价,突出发现的问题,分析存在的原因,其中并没有包含对出现的问题和结果怎么评定、怎么处理、怎么负责的意思。质量评查的结果只作为案件质量评鉴的依据。案件质量评鉴则是案件评查的延续,是依案件评查组织的提请,由评鉴委员会对案件质量评查的结果作出评鉴意见,并对需要追责的案件依据相关文件进行问责。案件质量评鉴和案件质量评查两者之间是紧密相连的递进关系,要进行案件质量评鉴就必须先开展案件质量评查,没有完成案件质量评查工作,案件质量评鉴工作也就不可能开展起来。案件质量评查是案件质量评鉴的前提和基础,案件质量评鉴是案件质量评查的延续。
 
  三、案件质量评鉴制度实践存在的问题
 
  ——评鉴工作缺乏计划性,没有形成日常性机制。案件质量评鉴制度在各基层检察院的实践工作还处于探索阶段,即使有《规定》作为依据,各地也尚未制定相应的操作细则和具体方案,执行起来针对性、统一性和长效性不强,成效不明显。
 
  ——评鉴人员的选择成为实践中的难题。案件质量评鉴人员都在同一个单位,多少会有一些“手下留情”或者是“点到为止”的情况出现,从而影响了案件质量评鉴的质效。
 
  ——确定被评鉴案件范围不合理,选择比较随意。被评鉴案件的确定,多数不是随机选择或由案件管理部门来选择,往往存在人为选择的因素。
 
  ——案件质量评鉴工作规范不够健全,配套制度建设需要加强。案件质量评鉴工作是一项系统性的工作,需要检察院内部不同部门之间分工合作,这就需要建立配套制度给予协调规范。目前在这方面普遍存在制度漏洞和衔接不畅的问题。
 
  四、树立案件质量评鉴机制应有的理念意识
 
  (一)强化司法理念意识
 
  坚持把学习、培育、树立、养成规范司法理念、质量为先理念摆在突出位置,作为推进“两学一做”学习教育常态化制度化的一项重要内容,开展系统性、专业性的规范司法理念教育,创新工作思路、方式举措,坚持用社会主义法治思想、法律思维和法学理论引领检察机关和检察人员的思想观念、司法理念,真正使规范司法、质量为先理念成为思想自觉和行为习惯。
 
  (二)树立问题导向意识
 
  紧紧围绕查找问题、剖析问题、解决问题的思路来推进质量评鉴活动建设,对照法律法规、司法工作规范、检察纪律规定,从自身司法办案和履行监督职责入手,找准找实司法不严格、不规范、不公正、不廉洁的问题,深层次查原因找症结,从强化思想教育、完善内控机制、加强内部监督、严格责任追究等方面加强整改。特别要抓住重点问题、重点部门、重点人员,聚焦常抓不改、屡纠不止的司法不规范、质量有问题的顽症痼疾,聚焦规范司法行为专项整治工作和“规范化建设年”活动中尚未整改到位、可能产生反弹的问题。
 
  (三)树立质量为本意识
 
  要综合运用多种监督管理手段,依法履行案件质量管理职能,督促业务部门不断强化质量意识,树立数量、质量、效率、效果、安全有机统一的案件质量管理理念,建立健全案件质量评鉴机制,促进评查工作机制化、常态化、专业化。
 
  (四)树立建章立制意识
 
  在案件质量评鉴机制建设中,要立足当前,坚持边查边改、立查立改。同时,更加注重着眼长远,把解决质量评鉴突出问题与完善制度机制结合起来,把开展规范司法行为专项整治和“规范化建设年”活动的经验做法转化为制度性成果,统筹推进规范性文件废改立,着力解决制度规范不适应、不衔接、不协调等问题,推动构建法律规定、办案纪律和检察官职业道德规范有机衔接的司法规范化制度和质量评鉴体系,为进一步深化司法改革提供制度保障。
 
  五、案件质量评鉴机制的完善路径
 
  (一)案件质量评查评鉴工作主体问题的完善
 
  应该打破区域限制,由上级检察院制定工作细则,组织人员跨院成立评查小组,进行交叉评查评鉴,保证工作力度。同时建议让已成为案件管理负责人的员额检察官进入检察委员会或评鉴委员会,以提升案件管理部门的地位,确保案件管理部门有完成案件质量评查工作的前提保证。
 
  (二)案件评查程序方法问题的完善
 
  建议在现有模式中增加一个自评的环节:由承办人对被评查的案件就该案可能存在的质量问题及问题的性质、原因、对案件认定的影响等形成书面报告交给评查组织,评查人员对该案进行评查时以此作为工作参考。如此一来,评查人员不但能充分听取承办人的意见、了解承办人的心理动态,还能从多个维度全面掌握被评查案件办理中的各种信息,从而作出更加客观、准确的评查结论。
 
  (三)统一业务应用系统的完善
 
  在统一业务应用系统中应考虑设立案件质量管理子系统,将案件质量评查、案件质量评鉴工作和案件流程监控系统纳入其中。实现由案件流程监控系统对检察机关正在办理的案件是否依法、规范、及时、完备,进行实时、动态监督和控制,对违法违规情形进行督促纠正;由案件质量评查评鉴系统对检察机关已经办结的案件是否符合法律、司法解释和有关规定等进行评价、鉴定,从而在检察机关办案的事中、事后实现全程监管、无缝监督。
 
  (四)检察官绩效考核标准的完善
 
  根据检察职能的多重性、案件类型的多样性,结合办案规律和要求,可对不同类型的案件设置相应的难度系数,探索形成检察案件质量评鉴标准。在此基础上,制定检察官办案评鉴细则和绩效考核细则,从办案数量、办案质量、办案效率、司法能力等方面对检察官履行职责情况进行具体量化评价。同时,修订完善检察业务考核办法,推动检察工作绩效管理从单纯的注重结果考核,向综合评价任务绩效和行为绩效的复合结构转变,以科学的考核方式强化规范司法的内生动力。建立检察官司法档案,把检察官履职情况如实记入司法档案,作为岗位调整、绩效考核和责任追究的重要依据。
 
  (五)评鉴制度与全面落实司法责任制相结合的完善
 
  实行案件质量评鉴制度就要建立健全办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,全面实施司法办案权力清单,严格规范权力的行使,真正做到“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。要完善检察人员岗位职权利益回避制度,严格落实检察机关办案部门和办案人员违法行使职权行为纠正、记录、通报及责任追究制度,建立内部监察、案件管理、巡视、信访等部门与派驻纪检监督的协调联动机制,正确引导、约束和督促检察人员在规范司法行为上自我监督、自我管理、自我完善,筑牢规范司法监督防线。
 
  (作者单位:刘元见,自治区人民检察院;刘杰,桂林市雁山区人民检察院)
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