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司法改革视角下检察官办案责任制的深层反思

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2019-03-26 18:24:21   责任编辑:付东明   来源:广西法治日报

司法改革视角下检察官办案责任制的深层反思
 
□宋伟 刘元见
 
  检察官办案责任制是当前我国深化司法体制改革背景下检察机关改革的核心。司法责任制全面施行以来,一些地方检察机关出现责任制理念不清晰、配套机制不顺畅、落地举措无力、改革成效不明显等问题。我们需重新审视和明确办案责任制的初衷目标,直面办案责任制的现实困境,寻求蹚过检察改革“深水区”的有效路径。
 
  一、检察官办案责任制的理论根基和定位架构
 
  (一)理论根基
 
  ——司法属性和诉讼活动的客观要求。司法权的本质就是审查者依法判断,具有亲历性、独立性和裁判性。司法所具有的依法判断的本质属性,是司法区别于其他社会活动的根本标志。亲历性是亲身经历案件审查阶段的全过程;独立性是排除外界干扰,独任自行或合议决定;裁判性是依据法律事实以自由心证作出合理判断。按照这一评价标准,以诉讼监督、审查逮捕、审查起诉为主要内容的检察权无疑具有司法权的特征和属性。而原有的三级审批办案模式,显然不符合司法规律,违背了审定合一的基本原则。只有回归司法属性,才能最大限度实现办案责任制的运行成效。
 
  ——检察官依法独立行使检察权的内在需要。我国检察机关的管理模式和机制是为检察权的本质属性原则服务的,应服从检察机关行使检察权的司法原则,才能通过检察权的行使实现维护公平正义的目标。作为行使法律监督权能的检察官个体,必然需要确立在办理具体案件中的司法处理决定不受非法干涉的制度保障,这样才能充分调动检察官办案的积极性,促进公平正义目标的实现。
 
  ——办案组织扁平化运行模式变革的实践需要。我国检察机关先前内部办案运行机制实行的是“三级审批”的行政化办案形式,强调的更多是检察权的行政属性,存在多头请示、亲历性不足、责任不清等弊端。以检察官办案组或独任检察官为基本办案组织运行模式的办案责任制更符合司法规律,是一种权责明晰、分工明确、协作紧密、运行高效的办案模式,是检察机关办案方式变革的逻辑要求。改革的方向就是根据化繁为简原理将纵向多层级转化为扁平化管理机制,从而促进办案效率与质量的提高。
 
  ——权责统一原则的应有之义。检察机关办案责任制改革,关键在于落实办案责任,实现适当授权与严明责任,合理收放权力,实质是建立高度体现权责统一原则的司法权监督运行机制,解决因“三级审批”制而出现的权责分离的问题。
 
  (二)定位架构
 
  检察官办案责任制改革,必须立足于我国检察制度的宪政定位与司法本质规律,把握好检察一体化与检察官个体办案相对独立之间关系的平衡点,处理好上下级、个体与整体、行政化与司法属性的关系。只有在检察一体化和检察官个体相对独立之间确立平衡点,才能有效避免过度行政化的不当干预造成对司法属性的边缘规避,最终有利于依法独立公正行使检察权目标的实现。
 
  二、检察官办案责任制改革中的现实困境与原因分析
 
  (一)行政化色彩过重弱化了司法本质属性
 
  长期以来立法制度、传统司法思维模式和办案习惯的影响,使检察官办案责任制在改革实践中依然呈现浓厚的“行政化”色彩。“行政化”特征主要体现在两个方面:检察官选任程序的外部行政化和检察官办案机制的内部审批行政化。高度行政化的人事管理体制,弱化了检察权司法属性,损害司法属性工作的科学高效发展。在实际运行中还不同程度存在行政审批式、集体负责制为基本特点的办案机制“隐规则”,使检察官对案件的亲历承办实际沦为对拥有最终决定权的领导所做行政式决策的执行,不利于培养职业责任心和认同感。
 
  (二)权责不明晰使利益保障不到位
 
  随着改革的深入,权责利不统一的问题也暴露出来。办案权责清单缺失的先天不足,加之后天难以落实责任要求及配套履职保障制度,使得检察官难以真正树立办案责任意识,办案水平和质量也就无法达到预期目标。
 
  (三)监督制约机制的建立健全相对滞后
 
  从各地办案责任制改革的实践来看,适当放权给检察官后,存在外部监督有限、内部监督滞后、事中制约不足、纠错程序缺失、监督手段缺乏刚性等问题,监督成效不明显,对检察官的办案流程监管、责任追究、案件质量考评等监督管理制度尚未建立。
 
  三、完善检察官办案责任制的路径设想
 
  (一)建立权责利相统一的检察权运行体系,完善配套保障性制度
 
  一是要建立检察人员分类序列管理制度。建立检察人员单独职务序列,畅通检察官的职业晋升保障渠道,保障其专注司法办案过程。二是科学设置办案组织和办案团队。加强以检察官为核心的办案团队建设,科学界定办案团队中检察官、检察辅助人员的职责,形成分工负责、运行有序的司法办案工作机制,突出检察官在司法办案中的主体地位。三是完善担任领导职务检察官办案制度。明确检察长、副检察长等担任领导职务的检察官办理案件的内涵和要求。四是完善检察官办案职业保障配套制度,保障检察官在权限范围内依法独立办案不受干涉,非因法定事由不被追究责任,非经法定程序不被不利处分。深入推进检察官、检察辅助人员、司法行政人员等薪酬制度改革,构建与职务序列相配套的薪酬待遇保障体系。建立以办案数量、质量、效率和效果为基本内容的业绩评价标准体系和考评机制,并将业绩评价结果计入司法业绩档案,作为检察官绩效奖金分配、评先评优、等级晋升、交流任职、惩戒和退出员额的重要依据。
 
  (二)改革检察委员会制度,侧重宏观业务指导与内部监督
 
  检察官对办案职责范围内的决定事项应承担责任,检察长对检察官承办的案件有权审核并要求复核或提交检委会讨论决定,也可以直接作出决定并负责,检委会委员对提请讨论案件的法律适用决定事项负责。检察官办案责任制应在坚持检察长负责制和检委会集体决议制的基础上落实检察官办案主体地位,淡化检委会个案决策功能,侧重转为宏观业务指导和监督。应将检委会议案的内容严格限定在重大、疑难案件的范围,且仅限于法律适用问题的具体情形,不应对事实认定、证据采信方面进行审议,防止检委会成为检察官规避办案责任的避风港。检察官对提交检委会讨论案件的事实和证据负责,检委会对案件的处理限于法律适用方面,且仅对作出的决定负责,只承担法律适用的决策责任。
 
  (三)完善检察官权力清单,正确把握一体化与独立关系平衡点
 
  应当建立各级检察机关明细的检察官、检察长或检委会权力清单,规范检察官办案权限。总结制定各级检察院检察官司法办案权力清单的经验,完善刑事诉讼规则、民事诉讼监督规则和行政诉讼监督规则,制定检察机关公益诉讼办案规则,明确检察委员会、检察长、检察官在司法办案中负责和决定的事项,规范检察辅助人员职责权限。实现检察一体化制约的途径主要是检察长按程序提出书面意见和行使个案转移权。不论是提出书面意见,还是行使办案权移转,始终明确谁办案谁决定、谁决定谁负责。尤其在向检察官授权的过程中,要处理好保护检察官拒绝执行上级不当命令的合法权利以及保障检察官对其他辅助人员的指挥权、监督权。
 
  (四)健全新型司法办案活动监管机制,形成个案质量监管机制工作合力
 
  首先,强化检察长或检委会的业务指导、监督作用,在明确检察官与检察长或检委会职责权限的基础上,强化检察长或检委会对检察官执法办案的督查,重点检查逆向性程序案件。其次,强化办案业务监督管理,建立健全办案责任追究办法、办案质量考评标准等制度,完善决策权、执行权和监督权相互制约协调运行机制,重点发挥案件管理部门日常监管与纪检部门追责职能作用,形成常态化监督办案质量工作合力。再次,扩大外部监督范围,推进检务公开常态化。借助“两微一端”、案件信息公开网等平台,主动公开办理案件的程序性信息、终结性法律文书,以促进司法公正,倒逼办案规范化;建立投诉处理、深化人民监督员制度改革等机制;建立专家委员会制度,必要时可邀请法学专家、专家型法官、律师及有法律背景的人大代表政协委员参加评议、咨询和研判,促进检察官司法办案能力和水平提升,强化办案质量和效果。最后,完善司法责任认定和追究机制,健全检察官惩戒机制,增强问责的权威性和公信力。
 
  (五)大力提升检察官履职能力,完善法律监督素养提升体系
 
  一是健全加强思想政治与职业道德建设机制;二是建立健全符合检察官岗位发展特点和新型办案模式的教、学、练、战一体化教育培训机制;建立健全与检察权运行新机制相适应的廉政风险防控体系,形成巡视巡察和检务督察联动的监督网络,确保检察权规范运行,提升检察官队伍的履职尽责能力。
 
  (作者单位:宋伟,钟山县人民检察院;刘元见,自治区人民检察院)
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