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基层法律服务存在的问题及破解对策

(广西法学网版权所有,未经授权,禁止转载)

2018-12-20 20:00:34   责任编辑:潘超   来源:广西法学网

 
  基层法律服务是公共法律服务体系中的重要组成部分。基层法律服务工作者是我国基层法治建设不可或缺的力量。近年来,通过广大基层法律工作者的努力,基层法律服务工作取得了可喜的成效,但也存在一些亟须解决的问题。
 
  一、当前基层法律服务存在的问题
 
  (一)对基层法律服务性质与功能认识不足
 
  目前,一些地方基层干部对基层法律服务的性质和功能存在认识上的偏差。一方面,有的人把司法所与法律服务所等同看待,认为司法所实际承载了法律服务所的功能,已经能满足群众对法律服务的需求,因而没有必要再成立法律服务所。另一方面,有的人认为,乡村法律服务的需求不多,且经济发展总体上还不理想,部分群众因经济较困难而不愿或无法出钱聘请代理人进行诉讼或非诉讼。加之打官司成本高昂、程序烦琐,多数村民不愿牵扯其中,以免费力、费财又费神,更愿意选择不伤和气、不结仇怨且成本低廉、方便快捷、灵活有效的调解方式来化解矛盾和平息纠纷。这样的环境让法律职业人员无法在乡村生存,自然就没有了法律服务的市场,因而也就没有必要成立法律服务所。显然,以上第一种认识是失之偏颇或者是错误的;第二种认识则忽略了农村地区纠纷的多样性和复杂性需要解决纠纷机制的多元性,也忽略了群众选择解决纠纷的偏好存在多样性。上述对基层法律服务性质与功能的错误认识,直接影响了基层法律服务的正常开展。
 
  (二)普遍缺乏独立开展工作的基础条件
 
  笔者通过调研发现,一些地方基层法律服务所不具备独立开展工作的基础条件,对当地司法所有强烈依赖,即无论办公场地、办公设备还是组成人员,都与司法所保持着千丝万缕的关系,并且这种关系的保有是目前基层法律服务所赖以生存的唯一法则。这种情况,会产生如下问题:
 
  一是破坏司法所在行政调解或者人民调解中的中立性原则。由于司法所承担着某些行政调解和处理的职责,同时大多又为人民调解委员会的成员,如果司法所人员参与了某一纠纷的调解或处理,在该纠纷调解不成或者一方对处理不服之后,又以基层法律服务工作者的身份作为一方的代理人参与诉讼或非诉讼,这种角色的“两面性”使司法所在调解上的中立性原则无法得到保证。二是本职工作与兼职工作容易“两败俱伤”。司法所本身就承担很多的工作,显然在与兼职基层法律服务的相互牵制之间难以做到两全其美。三是导致基层法律服务所缺乏自我发展的动力。由于司法所实施的是双重管理体制,因此作为公务员的司法所人员兼任基层法律服务工作者,实际上要受到“双重制约”。由此,基层法律服务长期无法遵循市场规律运行,从而导致基层法律服务失去了自我发展的动力。
 
  (三)供给不足导致基层法律服务工作者数量锐减
 
  从调研的情况看,基层法律服务制度的供给不足主要表现为基层法律服务工作者的数量没有持续跟进补充,造成基层法律服务工作者出现断层。随着国家基层法律服务资格统一考试的停考及各地政策调整的不连续(或者基于“保留原有,停止新增”的政策),以及现有基层法律服务工作者的退休、转行,基层法律服务工作者的数量持续锐减,这给基层法律服务的有效开展造成梗阻。
 
  (四)法律服务所与基层法律工作者分布不均
 
  以广西为例,2014年度广西共有注册执业的基层法律服务所570个,拥有基层法律服务工作者2085人。而59个民族乡中设立基层法律服务所的仅为18个,占民族乡总数的32.8%,占全区基层法律服务所的3.15%。这18个民族乡法律服务所中有基层法律服务工作者58人,仅占全区基层法律服务工作者的2.8%。有的民族乡目前尚无一个基层法律服务工作者。由此可见,广西大部分民族乡没有创设基层法律服务的平台,已创设的基层法律服务平台及现有的基层法律服务工作者的分布也不均衡,这对广西民族乡公共法律服务网络的建设带来不利影响。
 
  二、破解基层法律服务困局的对策
 
  (一)提高对基层法律服务重要性及必要性的认识
 
  从30多年的基层法律服务实践来看,基层法律服务工作者队伍是一支无可替代的力量。首先,在律师队伍无法实现城乡全覆盖的情况下,基层法律工作者正好弥补了城乡公共法律服务网络的缺口,补足了律师服务的“盲区”。其次,基层法律服务工作者有律师不具有的优势。基层法律服务工作者由于长期扎根基层,有着丰富的农村工作经验,同时通晓当地语言,熟悉当地的民风民俗以及地理环境,能为广大乡村群众提供便捷、即时的法律服务。由此可见,基层法律服务工作绝不是一种摆设。必须去除那种基层法律服务可有可无、取消基层法律服务工作者以律师全而替之的不正确思想。
 
  (二)保障基层法律服务工作的良性运行与制度的正常供给
 
  调研发现,基层法律服务可以用“在夹缝中生存”来形容。如今,基层法律服务工作迎来了良好的发展机遇。一是新修订的民事诉讼法明确规定了“基层法律工作者”在民事诉讼中可以被委托为诉讼代理人。二是十八届四中全会明确指出,要发展基层法律服务工作者队伍,加强基层法律服务队伍建设。这一精神实际确立了基层法律服务工作者在全面推进依法治国中不可或缺的地位。同时,中央对基层法律服务工作者地位这一认可和肯定的顶层设计,已经毫无争议地解决了长期以来基层法律服务工作者去或留的争议。相关部门应抓住这一历史性的大好机遇,对基层法律服务所的性质、功能作出厘定,特别是在少数民族地区从业人员的资格准入方面,要采取适当放宽、降低的措施,以及时补充基层法律服务工作者的人员数量,有效阻却断层的出现,从而保障基层法律服务的正常开展。
 
  (三)建立以政府购买服务为主的基层法律服务所
 
  我国基层法律服务所经历了从属于基层政府到事业法人运作再到独立的法律服务中介组织的过程。但基层法律服务组织的脱钩改制极为尴尬,因为分家的过程并不容易,利益的纠葛和彼此的需要,注定了分家是个“剪不断理还乱”的过程。于是,组织形式不明确、权利义务不明晰,成为基层法律服务所始终无法消解的乱象。由于目前拥有基层法律服务资格的几乎是司法助理员,如果要求他们全身而退,新的基层法律服务工作者又没有及时补充进来,这就意味着基层法律服务所基本要在乡镇一级消失。而基层法律服务所的定性又无法回到从属于基层政府和事业法人运作体制的年代。笔者建议,不妨将基层法律服务所组建为主要由政府购买服务的实体。一方面,该组织不占编制,使其成为真正的脱离于行政的独立实体;另一方面,该组织成员主要由来自政府的购买经费和开展基层法律服务的业务收入养活。在这一体制下,基层法律服务所的主要工作便是为农村和基层政府提供大量的公益性服务,实为两全其美。
 
  (四)联合成立基层法律服务所
 
  针对一些民族地区基层法律服务组织布局不合理及法律服务工作者分布不均衡的问题,各级司法行政机关应当按照法律服务市场发展情况和基层法律服务所现状,合理布局和调整基层法律服务机构,鼓励和引导基层法律服务所联合兼并,或者允许邻近的乡镇为片区联合成立法律服务所,中心设在一个乡镇,其余乡镇设立“法律服务所服务站”,以整合基层法律服务的力量。
 
  (五)建立激励人才流动机制
 
  十八届四中全会提出:“建立激励法律服务人才跨区域流动机制,逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题。”既然新修订的民事诉讼法确立了“基层法律工作者”的法律地位,那么对其服务范围作适当拓宽不仅合理,也符合现实。应当出台相关政策允许基层法律工作者突破地域的限制,到没有设立法律服务所的地区开展法律服务工作。这不仅能够增加基层法律服务所的业务收入,而且能有效解决基层法律服务资源严重不足的问题。(邓崇专)
 
  (作者单位:广西民族大学法学院)
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