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对检察机关开展公益诉讼的一些设想

(广西法学网版权所有,未经授权,禁止转载)

2018-12-20 19:59:59   责任编辑:潘超   来源:广西法学网

 
  随着国家监察体制改革的落实与推进,检察机关在国家法治体系中的职能和地位都面临重大调整,增强公益诉讼制度中检察机关的作用更是成了改革的主流方向。但是,检察机关提起公益诉讼是一项全新的检察业务,没有先例可以借鉴。如何在检察机关承担公益诉讼职能的司法实践中及时发现不足、总结经验,推进公益诉讼制度不断完善,是检察机关在公益诉讼制度构建和调整中必须突破的难题。
 
  一、检察机关提起公益诉讼面临的现实困境
 
  (一)检察机关开展公益诉讼法律依据不健全
 
  2017年6月修改的行政诉讼法和民事诉讼法,对检察机关提起公益诉讼制度的规定只是构建了原则性的框架,着重强调检察机关的法定公益诉权,并未针对检察业务实践中的争议焦点提供明细的解答。比如,民事诉讼法第55条第二款将民事公益诉讼受案范围界定为生态环境和资源保护、食品药品安全。而行政诉讼法第25条第四款规定,行政公益诉讼的受案范围是:生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让。经过对比不难发现,两部诉讼法在“生态环境和资源保护、食品药品安全”领域关于公益诉讼的受案范围上出现交叉重合,但是,两者对案件出现竞合的情形下检察机关如何在行政公益诉讼诉前程序和民事公益诉讼诉前程序的优位选择中做出抉择没有进一步明确规定。同样,公益诉讼司法解释也没有对此作出解释。
 
  (二)检察机关开展公益诉讼受案范围不够全面
 
  我国宪法、法律法规等规范性文件对何为“公共利益”缺乏明确具体的规定。目前最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》中仅列举生态环境保护、国有资产保护、食品药品安全三大领域损害公共利益案件。除此之外,因侵害消费者权益及劳动者权益、行业不正当竞争、侵犯知识产权等涉及公共利益的案件是否可以提起行政公益诉讼,尚未有明确授权。公益诉讼已经在全国范围内展开,在当前公民法治观念和维权意识不断增强的现实背景下,如果不加快步伐对公益诉讼受案范围作明确界定,检察机关将会面临法律和业务方面的棘手问题。
 
  (三)检察机关办案部门专业能力有待提升
 
  民事行政检察部门是检察机关开展公益诉讼的“前锋”和“主力军”。近年来,检察机关虽然进行了大部制改革,但是“以刑事为重点”的传统办案模式和“公诉是窗口”的内部构架还是保留着,检察机关内部办案骨干力量仍然倾向于刑事检察部门,民事行政检察部门难以胜任公益诉讼重任。究其原因,一是办案力量薄弱。检察机关提起公益诉讼在业务新增和要求提高上面临双重挑战,“势单力薄”的民行检察部门陷入办案力量“供给不足”的困境。二是办案能力不足。提起公益诉讼涉及行政执法的各个环节和社会管理的方方面面,新业务领域的开发对检察人员的理论素养、业务能力等均提出新的更高要求。检察机关民行检察部门人员多数陷入不会干、不能干的“本领恐慌”。
 
  (四)诉前程序功用有待增强
 
  在检察机关提起行政公益诉讼制度试点阶段,诉前程序发挥了很大作用,甚至可以说是主要作用,使得大部分案件在诉前程序得以顺利解决,维护了国家利益和社会公共利益。而产生如此大作用的原因是检察机关的特殊地位,即检察机关所拥有的职务犯罪的自侦权力。然而,随着国家监察体制改革的全面实施,检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能划归各级监察委员会,检察机关最具有震慑力的权力不存在了,检察机关发出检察建议能否再具有试点期间的效果,就不得不重新考虑。
 
  (五)行政机关的阻力较大
 
  公益诉讼案件的提起往往要触及地区矛盾突出、情势复杂而敏感的领域。检察机关要顶着诉讼和舆论双重压力向行政机关的“权威”提出挑战。同时,有的行政机关对公益诉讼的理念和意义存在认识上的偏差,甚至片面认为检察机关提起公益诉讼就是在与其“唱反调”,导致行政机关对公益诉讼产生抵触情绪。由于检察系统人财物统管模式还没有完全建立,一旦涉案,基层检察院往往要在地方行政部门力求“息事宁人”和上级检察机关要求“严肃查办”的矛盾中纠缠,多方面的压力使得检察机关在公益诉讼工作中不得不看地方的“脸色”行事。
 
  二、检察机关提起公益诉讼的制度完善
 
  (一)加快公益诉讼配套立法
 
  2017年7月新修订的行政诉讼法正式施行,这标志着检察机关提起公益诉讼试点工作的结束,也就意味着检察机关提起公益诉讼制度将进入常态化运行状态。各试点地区在近两年的公益诉讼试点工作中,积累了丰富的办案经验。各地检察机关应及时总结提起公益诉讼的经验规律,认真研究检察机关提起公益诉讼中存在的困难和问题,深入研究如何界定检察机关在公益诉讼中的地位、推进诉前程序发挥实效、案件证明标准和证据收集、开展公益诉讼救济等问题,完善相关配套法律法规,加快公益诉讼制度的立法进程。
 
  (二)扩大公益诉讼受案范围
 
  采取列举式规定对公益诉讼受案范围加以界定,其优点是比较明确、便于操作,但难免会出现列举不全或遗漏的情形,不利于公共利益的保护。社会生活日益多元化、复杂化、高速发展,公益诉讼案件类型也不断更新。法律作为一种社会规范,具有一定的滞后性。此时,采取“列举+兜底”的方式对公益诉讼受案范围加以界定,更符合行政公益诉讼发展的实际需求。因为列举式条款增强可操作性,兜底性条款可以弥补立法的滞后性与现实的复杂性,这种增加“等”字或者兜底性的规定的运用,可以有效防止列举疏漏,减少失误,提高立法效益,满足人民日益增长的法治需求。
 
  (三)提高检察机关的专业能力和技术水平
 
  国家监察体制改革后,检察机关的编制配备和机构设置都发生巨大变化。检察机关应当及时调整检察队伍“阵型”,开展具有针对性的专业培训和技术培训,充实民行检察力量。第一,要结合检察官入额遴选、招录等方式,有倾向性地为民行检察部门充实人员配备。面对检察机关民行检察部门公益诉讼职能不断拓展和业务量逐渐增长的现实,夯实民行检察工作基础迫在眉睫。第二,要加大业务培训力度。公益诉讼是检察机关一项全新的检察业务,要就检察人员案件线索挖掘能力、调查取证技巧、文书写作水平、庭审应答技能开展专业性、针对性强的培训,切实提升检察人员的办案能力,为公益诉讼的可持续发展奠定坚实的人才基础。
 
  (四)积极采取应对措施提高诉前程序地位
 
  检察机关应加强与各级监察委员会的联系和沟通,及时将提起行政公益诉讼中行政机关败诉的案件抄报给各级监察委员会,以便监察委员会及时发现行政违法与犯罪问题,以此促进行政机关重视诉前程序,在诉前能积极主动纠正违法行为和履行法定职责。由此,促进诉前程序顺利推进,也促进行政公益诉讼的良性发展。
 
  (五)深入推进省以下检察院人财物统一管理
 
  根据司法体制改革的规定和要求,目前,吉林、广东等19个省已实现省级财物统一管理,省市县检察院均为省财政部门一级预算单位,可以看出省以下检察院人财物统一管理改革稳步推进,取得了一定成绩。但是其他地方基层检察院基本还处于以地方管理为主、上级检察院管理为辅的检察院人财物管理模式。在这种管理模式下,基层检察院开展公益诉讼仍然受制于地方。要从根本上解决这一问题,省以下地方检察院的人财物管理职权应尽快从地方分离出来,统一由省级实施,构建省以下地方检察院人财物由省级统管、检察系统上下协管的新模式,保障检察官依法独立公正行使检察权。(何耀林)
 
  (作者系田东县人民检察院检察长)
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