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立案登记制背景下基层法院诉前调解工作的困境与出路

(广西法学网版权所有,未经授权,禁止转载)

2018-06-19 15:19:52   责任编辑:陈积磊   来源:广西法学网

  《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》2015年5月1日起施行。立案登记制被誉为“司法改革的重要一步”,旨在破解“立案难”,让老百姓切实感受到司法公正。不过,改革也带来立案增多、久调不立等新情况。
 
  诉前调解作为民事调解的一种方式,在缓解法院案多人少压力、方便群众诉讼、减轻诉讼成本、促进社会和谐发展方面有积极作用,因此日益受到重视。但就目前而言,诉前调解制度仍是一种新生事物,理论体系尚未完全确立,诉前调解的相关法律法规也有待健全。在我国的审判实践中,各地人民法院对诉前调解的设置模式不尽相同,存在一些问题,需要完善与规范。本文对诉前调解工作面临的困境进行分析、阐述,并提出相应完善的构想。
 
  一、当前诉前调解工作面临的困境
 
  (一)人力不足,调解数量不多质量不高
 
  很多法院在开展诉前调解工作时,主要以诉讼服务中心的法官为主要构成。诉讼服务中心工作人员相对较少,却要担负立案、收费、判后答疑、流程管理等大量繁重的工作任务。尤其是立案登记制改革后,法院受理的案件大幅增加,案多人少的矛盾更加突出,使得开展诉前调解工作变得更加困难,这也导致相当一部分案件得不到很好的诉前调解,不得不直接立案进入诉讼程序。
 
  部分法院在开展多元化解纠纷工作中,聘请人民调解员作为第三方参与调解。不少人民调解员虽然在化解纠纷上有其独特的方法,善于引导和协调,但是对法院调解工作的机制及案件涉及的实体性问题不熟悉。比如,有些调解员调解离婚案件时,在形成调解协议的过程中,所做笔录没有载明双方当事人如何承担抚养费,也没有回收当事人的结婚证,在出具调解书的过程中,法官才发现这个问题,只能对当事人再次进行询问,完善笔录和调解协议。这在一定程度上增加了当事人的诉累。
 
  (二)审判管理流程不完善,增加法官负担
 
  诉前调解成功达成协议的,当事人往往会要求法院出具确认书或民事调解书,以解决调解协议的效力问题。针对此种情形,各地法院的规定不同:广西高院规定诉前调解达成协议的,立案部门应将诉讼案件转为普通诉讼案件立案;江苏高院规定,对于达成调解协议的,应当即时立案审理,审查后出具调解书,且诉前调解工作和立案后审查工作均需形成卷宗。关于诉前调解案卷是否需要归档,台账所需材料、审判流程管理系统必需节点等问题都结合实际操作进行规定,有的法院要求当事人提交书面申请才启动诉前调解,有的法院只见成绩不见台账。规定不明确,不仅增加了法院工作量,也增加了诉讼成本,与诉前调解的初衷相悖。
 
  (三)考核机制不科学,调解期限难以把握
 
  各地对诉前调解工作都极其重视,对诉前调解工作做得好的法院会予以嘉奖,但是不完善的考核机制使诉前调解工作面临尴尬局面。一些地方简单地将调解率和诉前调解成功数作为考核指标。有些法院为增加成功数,想方设法促使案件进入诉前调解,这就可能产生强制诉前调解的现象,难以把握诉前调解时间,存在久调不立的问题,如果调解不成,就会增加群众的诉累。有些法院为优化调解率指标,将诉前调解结案的案件再立诉讼案件,以调解方式报结,导致出现一方面诉前调解成效明显,另一方面诉讼案件却逐年上升的怪象。
 
  (四)恶意、虚假诉讼增加,侵害第三人的利益
 
  在诉前调解的司法实践中,存在恶意调解的情况。双方当事人以恶意串通及隐瞒相关事实的方式,自行协商形成一致意见后,再佯装发生纠纷,利用调解人员偏向调解而对案件相关证据及事实调查不严格等特点,进行恶意调解,以达到非法目的。如离婚纠纷一方当事人企图通过虚假民间借贷纠纷进行诉前调解来获取更多的财产分割;继承纠纷中,有的继承人企图通过约定好的份额进行诉前调解,损害其他第三人的利益;有的当事人在办理房产证的时候,考虑到公证费用过高,而法院诉前调解不收取或少收诉讼费,就通过虚假诉讼来确认所有权,造成司法资源的浪费。
 
  二、完善诉前调解的几点建议
 
  (一)在诉讼服务中心设立诉前调解窗口,由专职人员负责
 
  在诉讼服务中心设立诉前调解窗口,让当事人到法院提交诉状的时候就获悉诉前调解的存在,可以基于个人需求主动要求,或经负责立案审查的法官初步审查后,符合法院管辖的可以现场征询当事人的意见,同意调解的在立案前转到诉前调解窗口进行登记,不受7天期限的影响。诉前调解窗口的法官不负责诉讼服务中心的工作,与人民调解员专司诉前调解,且配备专职书记员负责案件录入、归案及台账整理,提高诉前调解的效率。同时,负责诉前调解的人员要加强业务培训,以提高诉前调解的质量,加强对诉讼材料的审查,有效避免恶意、虚假诉讼。当然,设立专门的诉前调解窗口并不意味着所有的诉前调解案件都由该窗口负责。应积极发挥法庭的作用,多方配合,最大程度地优化法院资源开展调解工作。
 
  (二)简化审判流程管理,减轻法官负担
 
  一要完善诉前调解的程序启动。根据法律规定可以进行诉前调解的事项,调解程序从当事人向法院提起诉讼并同意接受诉前调解开始。当事人同意诉前调解,可以以书面形式申请,也可以口头申请。
 
  二要简化诉前调解节点的录入。规范审判流程管理系统,简化录入的节点及报结流程,对不相关的节点可以减少录入,减轻法官的负担,让法官有更多的精力去排除恶意、虚假诉讼,专注于对案件双方当事人的说法明理,提高诉前调解的效率与质量。
 
  三要明确归档要求。对于诉前调解案件的归档,应以登记为主,不强制要求归档。因为有些纠纷是当事人口头起诉,经调解人员动员后不再起诉或者对方当即履行,这种情况不应再要求有书面材料,以减轻当事人的诉累。
 
  (三)借助“乡贤”力量,开展诉前联动调解
 
  相对于中级法院和高级法院,基层法院有很多派出法庭。而派出法庭每年受理的案件数占全院民商事案件的60%以上。因此,抓好法庭的诉前调解工作,对缓解案多人少矛盾有着关键作用。笔者认为,基层法院的派出法庭应会同相关部门,利用退休干部、教师等社会力量,大力加强调解工作,妥善处理民间纠纷,积极修复邻里、家庭关系,让大量矛盾纠纷通过诉前调解得到及时化解。在案件审理中,可以邀请具有较高威望、公道正派又有积极性的“乡村贤士”共同参与矛盾纠纷化解。调解过程中,注重充分发挥“乡贤”熟悉乡规民约、社情民意的优势,妥善运用法、理、情化解各类矛盾纠纷。此外,基层法院应进一步完善诉前联动调解工作体系,推动建立第三方参与的矛盾调处机制,依法支持和指导各类调解组织化解矛盾纠纷,健全诉调对接等机制。
 
  (四)制定科学的考核机制,不以案件多寡论英雄
 
  诉前调解案件的考核不应以案件数量为考核标准,应构建科学的审判绩效考评体系。要把鼓励法院和法官参与社会矛盾预防、化解,确立为审判绩效评估的基本价值导向,同时加大对法院预防、化解矛盾工作的考核力度,把案件受理数是否下降作为衡量法院审判工作绩效的重要或首要依据。当然,最重要的还是需要秉持“能调则调,当判则判”的原则。
 
  (作者:北流市人民法院  梁珊)
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