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浅谈检察公益诉讼制度设计的完善

(广西法学网版权所有,未经授权,禁止转载)

2018-04-26 10:10:04   责任编辑:吴金洋   来源:广西法治日报

 
□罗芳兴
 
  3月2日,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《公益诉讼解释》),可谓意义重大。但此司法解释仍有诸多实践中面临的重要问题未予明确,如案件范围、调查手段措施保障、第三人举证责任、行政不作为的认定等。本文将从这几个方面进行论述,以期对制度设计和程序完善提供浅见。
 
  一、扩大公益诉讼案件范围
 
  检察机关提起公益诉讼的案件范围为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全四类案件。对此四类案件,检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼时,无疑需要充分考虑可能带来的影响与效应,必须慎重选择那些能产生积极效应、能带来较大社会影响并可藉此推动公益诉讼向前迈进的重大案件。但是,检察机关参与公益诉讼的案件范围过于狭窄,远未达到社会公众的期待,甚至可能成为阻止其他类型公益诉讼的障碍。笔者认为,以下几个具体领域应适时纳入公益诉讼案件范围:1.公民权利领域,如反歧视、教育平等、劳动争议等案件,尤其是涉及老年人、妇女、未成年人、残疾人等弱势群体合法权益的案件;2.民生保障领域,包括社会保障、安全生产、公共卫生安全、公共服务供应、社会福利等议题;3.市场秩序领域,包括市场垄断、不正当竞争、不合理收费、证券欺诈、价格违法、违法广告等破坏市场公平的行为;4.公共建设方面,包括违反城乡规划、公共工程违规发包、重大项目滥用资金、损害公共设施、破坏文物、违章建筑等。
 
  二、规范调查手段及保障措施
 
  《公益诉讼解释》第6条规定:人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。本条规定了检察机关在公益诉讼中的调查权,但未进一步明确规定履行调查权有何保障措施。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《保护司法人员依法履行法定职责规定》规定,对干扰阻碍司法活动,威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害司法人员及其近亲属的行为,应当依法从严惩处。该条规定了丰富的调查保障措施,检察机关在办案过程中可以参考。因此,通过体制机制来完善检察机关调查取证权,应该是未来行政公益诉讼制度发展的重要保障。结合理论界对这一问题的研究成果和实践中检察机关调查取证的主要途径来看,应当采取以下措施来保障检察机关调查取证权的充分实现。
 
  一是规定检察机关调查取证的相关法律责任。目前,《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(下称“试点实施办法”)已明确了检察机关民事行政部门具有调阅、复制行政执法卷宗材料,询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等调查取证的权力。除此之外,还应适当增加有效开展调查取证工作的刚性保障措施,规定检察机关调查取证的相关法律责任。下一步,希望能够在民事诉讼法和行政诉讼法中,明确赋予检察机关在案件调查取证过程中除限制人身自由以外的查封、扣押、冻结等权力。
 
  二是完善专业鉴定、评估、审计制度。鉴定、评估、审计具有极高的科学性、时效性、中立性要求,尤其是在生态环境资源保护类案件中,大多需要专业鉴定机构或专家来鉴定公共利益受到损害的状况。但目前许多省份还不具有国家资质的环境损害评估、鉴定专业机构。而且,对于生态环境损害类的鉴定费用数额较大,检察机关一般难以承担。因此,应由最高人民检察院建立统一的全国性的环境资源鉴定专家库,并可跨区域委托鉴定,发挥专家在环境司法保护中的积极作用。对于勘验现场,则需要细化操作标准,以规范该项调查取证工作,确保勘验笔录作为证据的效力。
 
  三、进一步明确行政不作为的标准
 
  《公益诉讼解释》第21条对行政公益诉讼诉前的程序作了规定,即检察机关就任何一起案件提起公益诉讼,都必须经过诉前程序。完善诉前程序、充分发挥诉前程序作用,在整个公益诉讼工作中显得尤为重要。这其中,行政不作为是一个前提问题和核心问题。
 
  一是如何认定行政职责?什么样的法律规范形式才能赋予行政机关职责?检察机关以检察建议方式对行政机关提出的要求能否作为行政机关的职责?试点阶段行政公益诉讼案件主要集中于生态与资源保护领域,行政机关在这些领域监管职能的实现通常有赖于管理相对人的行为。所以,在检察机关提起行政公益诉讼案件时,相关联的职责义务有三个方面:行政机关对检察建议按期答复的义务;行政机关纠正违法或切实履行职责的义务,包括自己履行以及督促相对人履行两个层面;行政管理相对人相应的履行义务。
 
  二是如何认定不作为?履行职责是形式上的要求还是实质性要求?由于行政公益诉讼案件中三方面职责义务纠缠在一起,造成了行政不作为的复杂性。三方面的职责(其中第二项职责又有两个层面)既可能单独不作为,也可以两两组合在一起不作为,甚至可以三个方面同时不作为。其中争议较大的情形和问题主要有:1.行政机关对诉前程序的检察建议不回复或者拒绝履行行为是否属于不作为?2.行政机关实质性地履行了义务,但未在形式上回复检察机关,是否构成不作为?3.行政机关向污染企业发出了限期整改通知书,但没有后续的跟进措施,企业整改也未实际到位,是否构成不作为?4.行政机关已经履行了本机关所能做的一切,但公益侵害的救济还有赖于暂时不具备的条件,比如上级机关或其他机关的批准、配合、支持,如经费、审批手续、相对人的配合等,此时是否认定不作为?5.履行了一部分,但没有全面履行,是否属于不作为?6.检察建议里完善制度规范甚至是完善立法的建议没有落实到位,是否构成不作为?7.行政机关针对检察建议,有没有一定的自由裁量权?行政机关具有裁量权的领域是否可能存在不作为?
 
  如前所述,诉前程序设置使检察建议具有了赋予行政机关一定作为义务的法律效果。从公益诉讼的救济目的来看,履行义务应当是实质性的,仅仅作了形式上的书面回复,实际未作履行,仍应认定为不作为。部分不作为的,应就未作为部分认定不作为。不作为并不必然需要提起诉讼,形式不作为实质作为的情形,一般不必提起诉讼。除不可抗力、紧急避险及意外事件外,以其他条件作为履行前提条件的情形,也不应认定不作为。
 
  四、第三人的举证责任
 
  公益诉讼案件举证责任的问题,无论是试点实施办法,还是《公益诉讼解释》,基本与现行民事诉讼法和行政诉讼法规定的举证责任相一致。但是,第三人参加诉讼时,对其举证责任并未作出规定。生态环境案件多因企业排污、破坏环境引发,此类案件的行政公益诉讼处理结果必定会影响到相关企业的利益。从理论上讲,相关企业都可以作为第三人参加诉讼。虽然司法实践中还未出现涉案企业以第三人身份参与诉讼的情况,但不排除公益诉讼制度大范围推开后出现这种情况的可能性。有学者以行政诉讼第三人在诉讼中的法律地位为标准,将行政诉讼第三人分为处于原告地位的第三人、处于被告地位的第三人、支持原告诉讼请求的第三人、支持被告诉讼请求的第三人、与本诉原告和被告诉讼请求相独立之第三人等五种情况,并认为依据其所处的法律地位参照相关主体承担相应的举证责任。笔者认为,很难简单划分行政诉讼第三人的不同诉求处于何种法律地位,第三人除了对自己有资格作为第三人参与诉讼承担举证责任外,不宜再承担其他事项的举证责任。
 
  (作者单位:柳州市鱼峰区人民检察院)

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