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当前基层检察控申工作的困境及应对措施

(广西法学网版权所有,未经授权,禁止转载)

2017-03-07 11:37:16   责任编辑:罗致   来源:广西法学网

  修改后的刑事诉讼法(以下简称“新刑诉法”)对尊重和保障人权、证据制度、强制措施、辩护制度、侦查措施、审判程序、执行程序、特别程序等进行了补充和完善,强化了对犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保障和刑事检察监督权的价值导向。控申检察工作是新刑诉法贯彻落实与执行情况的—面镜子。研究新刑诉法实施后基层检察院控申部门新情况新问题,对化解矛盾具有重要的理论借鉴和实践指导意义。
 
  一、当前基层检察院控申工作面临的困境
 
  新刑诉法的实施为基层控申工作提供了新的发展机遇或空间,但也给目前基层检察院控申工作带来一系列困境。
 
  (一)涉检信访量有所上升。新刑诉法第55、115条之规定,赋予了当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人申诉救济正当性权利。当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于向公安机关、法院投诉处理决定不服的,可向检察机关申诉。该条款规定的事项原由公安、法院自行处理,且在其日常信访中占较大比例。现明确规定由检察机关控申部门受理对处理决定不服的申诉,并作出纠正决定,无形中增加了涉检信访案件的基数,导致涉检信访量有所增加。同时,对刑事诉讼监督权的进一步明确、细化和强化,也会刺激涉检信访量大幅攀升。
 
  (二)做好应急处置、化解矛盾和息诉工作难度增大。一是控申部门人员配备、素质要求更高。新刑诉法对基层检察控申工作提出了更高要求,对侦查机关非法收集证据的调查核实、投诉处理决定不服的申诉审查、司法机关及其工作人员违法行为审查等等,都对控申部门的人员配备及素质提出更高要求。二是控申业务难度增大。新刑诉法规定侦查机关、司法机关的强制措施、取保候审保证金、查封、扣押、冻结、强制医疗执行等问题,以及非法收集证据等问题,都事关当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人的切身利益,是全社会关注的热点、难点问题,化解矛盾、做好息诉工作难度相当大,稍有不慎,即转化为涉检信访问题。三是在可操作性和刚性上存在不足。一方面,新刑诉法规定检察权对侦查权、审判权的监督主要仍是事后监督,且监督的手段类似于民行部门的检察建议或提出意见,是否纠正、如何纠正、纠正幅度大小仍由侦查机关、审判机关自行决定,有自由采纳权,俗称自由裁量权,从而不利于基层控申部门监督操作。另一方面,新刑诉法进一步明确并扩大了检察机关的监督权,但对检察监督权如何行使以及行使的效力性问题,对相关事实的调查核实问题,对公安、法院及其工作人员不予纠正的法律责任问题,缺乏硬性规定,缺乏明确和具体的程序规定,缺乏制约被监督机关改正的机制,操作起来有较大难度。一系列实务操作性问题,引发基层控申检察工作刚性不足的问题。四是单一化的控告申诉渠道导致基层控申部门化解矛盾、做好息诉工作的难度增加。新刑诉法将涉及公检法违法违规办案的投诉统一归口为检察机关控申部门受理。这虽然明确了承办主体,避免推诿,也进一步加强了对侦查、审判诉讼活动的监督,但也相应地缩小了控告、申诉人权利救济的渠道,使检察机关成为控告、申诉人救济诉讼权利的唯一通道和希望,单一化的控告申诉渠道难免造成众多矛盾聚集基层检察院,对矛盾化解与做好息诉工作是挑战。
 
  二、控申工作应对困境的策略和措施
 
  (一)发挥法律监督程序引导功能。法律监督程序的价值在于引导,法律监督程序的启动对检察机关正确行使检察监督权至关重要。检察机关法律监督程序的启动,一方面是通过批准逮捕、提起公诉自行启动,另一方面是人民群众向检察机关控申部门提出控告或申诉启动。后者法律监督程序启动大部分是通过控申检察部门受理人民群众的控告、举报或申诉来引导的。检察机关控申部门统一受理群众报案、举报、控告或申诉,在审查、调查确认后移送本院相关业务部门,业务部门必须在3个月内办结并答复反馈。鉴于此,基层检察院控申部门应充分发挥法律监督程序的引导功能,依法及时受理、转办人民群众的控告、举报或申诉,及时引导进入诉讼监督程序。
 
  (二)初步尝试“诉访分离”。在以往司法实践中,群众反映最强烈的问题主要有:一是刑事法律实体与程序问题;二是法律效果与社会效果统一性问题或因法律问题引起的善后落实问题;三是针对某案件提出的批评建议;四是检察机关无权管辖的其他问题。第一个问题是“诉”的问题,其他三个问题属于信访范畴。作为直接面对人民群众控告、举报和申诉的部门,在首次受理时,应坚持“诉访分离”的原则,即对群众的控告、举报或申诉,尤其是对初信初访,要及时进行审查,界定是“诉”还是“访”。是“诉”就应及时引导进入法律程序,通过法律程序依法处理;如是“访”就应通过相应的行政手段、创新处理机制尽快予以解决,不拖拉,把问题解决在初始阶段,避免矛盾激化。因此,基层检察院要学会将诉讼案件从普通信访中剥离出来,现行刑事、民事、行政案件,如符合我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法管辖范围的,可以按照诉讼程序,交有管辖权的机关来处理。在诉讼过程中,即使诉讼裁判存在问题,也应由检察机关按刑事诉讼法、民事诉讼法或者行政诉讼法规定的程序去处理,而不允许其回流到普通信访中。
 
  (三)加强“三办一访”法治机制的探索。“三办一访”即转办、督办、催办、回访。根据《人民检察院信访工作规定》的规定,检察机关相关业务部门对必须受理而拒不受理、未按法定程序办理、未按法定的期限办结、未按法定规定反馈办理结果,转办信访处理的事实不清、证据不足、定性不准、处理不当的以及不执行信访处理意见等情况,检察机关控申部门可以采用发催办函、通报、提出改进建议或意见等方式进行督办催办,促进群众控告申诉事项的解决。
 
  (四)健全双重信访工作责任机制。根据《人民检察院信访工作规定》的规定,各级人民检察院可以建立由本院检察长和有关内设部门负责人组成的信访工作领导小组,加强本院内部配合与制约监督机制的融合,充分发挥本院各职能部门的作用,形成全院统一领导、部门协调、各司其责、齐抓共管的信访工作格局。此外,还可实行首办责任机制,确立检察长是首办责任制的主要责任人、控告申诉部门是实施和落实首办责任制的具体部门、首次处理案件的承办人是第一责任人的涉检案件办理机制,做到接待到位、处理到位、稳定到位,有效保证首办责任制的质量、效率和效果,从根本上防止重信重访问题的产生,把矛盾化解在首办环节。因此,应健全信访责任追究工作制度,加强法律监督能力建设,促进涉检信访问题的创新解决,从根源上预防和减少涉检信访问题的发生,避免矛盾激化。
 
  (五)拓展多渠道救济与监督的方式。新刑诉法将涉及侦查机关、检察机关、审判机关、司法行政机关及其工作人员违法行为统一归为检察机关控申部门受理,虽然避免了以往侦查机关、审判机关、司法行政机关及其工作人员自我修复的弊端,但缩小了群众控告、申诉或举报的渠道。对此,基层检察院可以尝试建立以检察机关为主,侦查机关、审判机关为协助的良性互动多渠道救济机制,并通过检察机关外部监督介入,启动侦查机关、审判机关的内部自我修复监督,从而拓展救济渠道和监督的方式。
 
  (六)树立控申大门永远向群众敞开的法治思维。要坚持永远向控告或申诉的人民群众敞开大门。此举有利于改变群众“告状难,申诉难”的现状,进一步改进基层检察院工作作风,热情执法、文明执法、礼貌执法,给来访群众信任感、公平正义感和温馨感。同时,基层检察院控申部门还要在依法的前提下,坚决杜绝“冷、硬、横、推”的工作态度,做群众的“贴心人”“主心骨”,坚持有访必接,动之以情、晓之以理、明之以法,耐心帮助、耐心讲解、细心开导,把政策讲明,把法律讲通,把道理讲清、讲透。
 
  (李桂田  作者系中国法学会会员,单位:陆川县人民检察院)
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